有关对物权行政限制的几个法律问题——以全国部分城市小车尾号限(7)

    第三，所谓狭义比例原则，就是均衡原则，是比例原则的兜底原则。如运用以上规则无法判定，则转人狭义比例原则判定。比如，尽管若干行政限制都可以有效实现行政目的，但有的速度较慢，有的较快，则要均衡考虑为更快实现行政目的而造成被限制人的更大牺牲是否值得？再比如，如果有的行政限制对被限制人侵害很小，但实施起来行政成本很高，实际上是将行政目的实现的成本转移给社会公众，这是否公平？总之，狭义比例原则没有一个定式，其旨在实现被限制人利益和公共利益的动态平衡。
    (三)行政限制比例原则例解
    具体到小汽车尾号限行，运用上文所提出的方法，可作如下分析。
    第一步，必须确定小汽车尾号限行的行政目的为何。因为只有行政目的清晰，才能在诸多手段中按照比例原则进行取舍。从北京市人民政府《关于实施工作日高峰时段区域限行交通管理措施的通告》和杭州市公安交通管理局《关于2010年春季旅游旺季双休日期间西湖景区交通组织事项的通告》可知，小汽车尾号限行的行政目的主要是为了缓解交通拥堵。而且，这种缓解是追求一种长期性的缓解，而非短期应急措施。如果是短期应急措施，比如为了特定赛事或群众活动的顺利进行，完全可以采取临时行政限制，如交通管制。
    第二步，从适当性原则上讲，如果将小汽车尾号限行发挥到极致(完全禁行)，则交通拥堵问题可以解决，故小汽车尾号限行属于实现目的的有效条件。但是，其不是实现目的的必要条件，没有任何证据证明，不采用小汽车尾号限行就无法解决交通拥堵问题。[31]
    第三步，从必要性原则分析，看同样或者相似有效的手段是否存在。显然，从缓解交通拥堵来看，强化交通管理、改善交通基础设施、发展公共交通等任何一项措施发挥到极致都可以解决交通拥堵，故均为实现行政目的的有效条件，可以拿来与小汽车尾号限行比较。相比之下，强化交通管理、改善交通基础设施、发展公共交通等措施不会对具体的小汽车所有者或使用者造成权益贬损，而小汽车尾号限行则会对公民物权行使造成明显干预，小汽车尾号限行理应首先排除。
    可见，作为一项政府长期限制措施，小汽车尾号限行在比例原则判断的必要性阶段就被淘汰。根据我国现行法律制度，如果追求短期交通秩序，应采用临时交通管制；如追求常态下交通拥堵缓解，应采取强化交通管理、改善交通基础设施、发展公共交通等对公民权利侵害更小的措施。

    五、行政限制的结果：补偿问题
    行政限制既要有合法的依据，又要做到必要、适当、有度，但无论如何，行政限制都对被限制人的财产权益造成了贬损。因此，被限制人是否有权获得补偿，就成了一个难题。
    (一)行政限制补偿的缘起及原理
    一般而言，针对物权的行政限制无须给予被限制人补偿。以美国为例，早期的财产法或行政法完全不涉及私有物权限制的补偿问题，“殖民地时代继承了之前的财产权概念，根据这种概念，对财产使用施加的限制—哪怕对财产权使用有多么严重、甚至是完全使财产无法使用—都不会对被限制人以补偿，这种做法的理由就是，既然是促进公共福利，自然也促进被限制人的福利，也就无所谓补偿问题。”[32]“政府也理所当然地认为，为了公共利益限制私有财产是完全无需给予被限制人补偿的”。[33]
    但为何后来行政限制达到一定程度就必须给予被限制人补偿了呢？其原因在于行政限制自身的变化。在早期，政府的目的仅限于维护公共秩序，行政限制主要是警察权行使的体现，“警察权行使之目的，早期主要是针对人民基本权利之有害行使(noxious) "，[34]故行政限制不予补偿实属自然，因为任何权利的行使都不得有害于他人。但在现代社会，行政权对物权施加限制并不以物权行使构成对他人和社会的危害为前提。当政府为了缓解交通拥堵要求对小汽车限行时，我们难道说在一条拥堵的城市道路上驾车行驶构成对他人的危害？当前的行政限制，很多只不过是为了塑造一个更为美好、更为有秩序的社会罢了，“具体对财产权的限制，是防止财产用作对公众的损害，还是确保公众的利益，完全看判断者所站的角度。”[35]在这种情况下，如若规定行政限制一律不予补偿，就会导致政府为了公共利益征用私人汽车要补偿，同样为了公共利益要求私人汽车不得使用则无需补偿。这两种措施对于私人汽车所有者而言是一样的，均是为了公共利益而贡献个人利益。既然各国普遍存在的征收补偿条款在于“禁止政府强迫一部分人单独地承担依据公平和正义应当由公众作为整体来承担的公共负担”，[36]那么自然地，行政限制如果造成被限制人如同征收、征用的效果，也应予以被限制人补偿。