浅论抽象行政行为能否纳入行政诉讼的受案范围(2)

　　2、权力分配制度
　　我国是人民当家作主的社会主义国家，一切权力属于人民，人民行使国家权力的方式是通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，其他机关均对它负责，受它监督。但由于我国的法院的设置与行政机关相对应，完全按照行政区划设置，法院的人、才、物统一由地方政府管理配置，没有地方政府的支持法院的工作不能顺利地开展。在这种现实下，要实行司法机关对行政机关的具体行政行为进行审查有较大的难度，更不用说是对抽象的行政行为司法审查。
　　3、一些持此观点的学者也提出了各自理由：认为抽象行政行为属于法的范畴，系具有法律效力的规范性文件，如果存在可诉性将会影响其效力的发挥；④认为抽象行政行为中所涉及的权利和义务不针对特定的对象，具有将来性，并不直接涉及当事人的权利和义务；⑤认为只有在“三权分立”的国家，才存在司法机关审查行政机关制定的行政行为的政治基础。
　　4、法律依据
　　我国行政诉讼法第十二条第2款的规定是抽象行政行为不纳入行政诉讼范围的直接的法律依据。
　　（二）抽象行政行为纳入行政诉讼必要性
　　1、由权力的本质所决定
　　从本质上说，权力具有天然的扩张性，它一直要扩张到有界限或遇到阻力的地方才会停止。孟德斯鸠对此的一个经典论断是：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力，一直到有界限的地方才休止。”因此必须要防止公权力的滥用对私权利造成的损害。有学者认为，防止公权力滥用，要用法治手段来制约权力，并体现在“立法明示、司法校正、宪法审查”三个层面。⑦后两个层面即说明了用司法权进行对行政权的监督，而这种监督不应该有是否是抽象行政行为与具体行政行为之分，而是将所有行政行为都纳入司法监督的框架下，除非法律有特别的规定。用权力监督权力是最好的监督方式，权力制衡也是实现建立社会主义政治文明的要求。
　　2、保障公民权利的需求
　　国家权力有国家强制力进行保障，而公民权利虽然有一定的权利，但并没有强制力保障，并容易被架空受到损害。因此要对国家权力的运行进行一定的限制，而司法救济是和平时期对权利进行救济的最后一道屏障。当行政机关制定的行政法规、规章等文件超越立法目的和法治精神应宣布为无效，这种无效的行为被宣布之前应接受司法校正和宪法审查，这些由司法机关来行使。

　　3、经济角度的考虑
　　从市场的角度来说，政治领域也是市场领域的一部分。既然是市场，权力自然也是一种稀缺性资源。市场的要求就是效率，即以最少的投入得到最大的产出。而对于同一种行为如果反复行使必然使有限的资源浪费，不是经济化行为的结果。如果针对行政机关依据同一个抽象行政行为作出的多个具体行政行为而引发的多次诉讼，就是一种不经济行为，是一种对国家权力资源的浪费。因此，应赋予司法机关对抽象行政行为的司法审查权，以便从根源上杜绝行政机关依据同一抽象行政行为作出的多次无效的行为，也使经济利益得到最大化。
　　4、是社会主义法治建设的组成部分
　　“法治的实体价值，就在于在一种社会组织结构中，通过法律的形式，以保障人的自由或人权为根本依归，确定权力的合理定位，自由的合理界限和范围以及权利和义务的合理关系”。⑧由于立法排除了对部分抽象行政行为的复议和诉讼监督，其他监督机制又跟不上，致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关，特别是基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役。还有一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权，推卸职责和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章打架、冲突、重复和管理失控。这些行为破坏了我国法制、政令的统一，干扰了执法，为扭转这种形状，促使行政机关依法行政，就必须加强对抽象行政行为的有效监督。