论“服务型政府”在行政法上的定位(3)

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　　于是，“服务型政府”便成为一个无所不包、无所不能的政府发展工具，更成为某些政府官员的政治口号，呈现出被错用、滥用及政治口号式地应用的所谓“服务型政府的异化”现象[10]。有人为了论证宪政与构建服务型政府的内在契合，甚至无视“人民”和“公民”这两个概念的差异性，强调指出：“根据1982年《宪法》，我国的宪政结构最突出的特点就是将公民置于了至高无上的地位。”[11]
　　（三）“服务型政府”在实务层面的展开
　　在实务层面，虽然很少有像学界那样予以明确的概念界定，但是，有关“服务型政府”的概念也伴随着理论界研究的发展，更多的是面对飞速发展的实践要求而以创新机制的形式得以展开，并进而促进了学界对相关问题的研究。
　　正如党的十七大报告所指出：“当代世界正在发生广泛而深刻的变化，当代中国正在发生广泛而深刻的变革。”中国正在发生的广泛而深刻的变革，包括以建设服务型政府为目标的一系列行政管理体制的改革，是以改革开放30年来经济、社会、文化乃至政治的改革发展为背景的，也是党和政府关于科学发展观等的施政理念得以实现的路径和手段选择。同时，“建设服务型政府”的提出，也是与世界许多国家和地区政府改革潮流相一致并互为影响的结果。
　　“服务型政府的本质特性是把为社会公民提供良好的服务奉为最主要的宗旨和原则。”[12]经济全球化和中国加入世界贸易组织（WTO），为人们了解世界和思考我国政府角色定位提供了重要的契机，出现了市场原理主义论等政府规制否定论，甚至不顾中国市场发育极不成熟等现实，而主张政府的主要角色就应当是一个为市场、社会发展提供规则和秩序的服务者的观点，也促使实务层面对政府职能定位进行反思。西方国家新公共管理论的介绍和引进，促使有关服务理念逐步从模糊走向清晰，从混沌走向明确，为“服务型政府”这一概念的提出提供了一系列理论和实践基础[13]。政府要在继续增加经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能。为此，政府根本价值理念需要转变，政府全部职能需要合理定位，政府管理方式需要改革创新，于是，“服务型政府”这一概念在政府工作层面得以确立。
　　2004年2月21日，温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业仪式上，以《提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观》为题发表讲话，首次提出我国要建设“服务型政府”的目标[14]。同年3月8日，在参加全国人大会议期间，温家宝总理又强调：“我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”2005年3月5日，温家宝总理在十届全国人大第三次会议上所作的《政府工作报告》中，用一个完整部分来论述服务型政府建设，要求创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务；整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率和服务水平；政府各部门要各司其职，加强协调配合；健全社会公示、社会听证等制度，让人民群众更广泛地参与公共事务管理；大力推进政务公开，加强电子政务建设，增强政府工作透明度，提高政府公信力[15]。
　　2007年10月15日，在党的十七大报告中，胡锦涛总书记进一步强调要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。但是，综观在该项下的内容，并没有对“服务型政府”的概念界定，作为“社会主义民主政治”的重要构成部分之一，“建设服务型政府”主要体现为行政管理体制改革的总体思路和远景描绘。
　　党和国家最高领导层将服务型政府作为我国行政管理体制改革的目标而一再加以强调和确认，展示了未来政府发展走向和远景，为实务层面建设服务型政府提供了重要的政策依据，指明了努力方向。但是，那里所阐述的内容具有高度的概括性和抽象性，尤其是从行政法（学）的角度来看，有关“建设服务型政府”的目标只是政治性的纲领口号，很难作为法的概念来把握，至多可以将其理解为各级政府的努力义务，而要将相关内容真正落到实处，则有待于完善相关配套制度和机制，分门别类地、分层次、分阶段、循序渐进地加以推进。换言之，对于基层实务部门来说，建设什么样的政府才是服务型政府，以及如何建设服务型政府等，都依然是有待探索的课题。