论公共行政变迁背景下行政法发展的新趋向(2)

　　自由资本主义时期，建立一个受法律严格约束的有限政府成了一种基本趋势，现代意义上的行政法开始产生。这一时期行政法的任务主要限于对政府秩序维护行为的规范，整个行政法体系围绕秩序行政而构建，关注的是法律对行政权力的控制。在德国，行政法的核心概念是“依法律行政”、“法律优先原则”、“法律保留原则”等，“目标在于在专制国家的基础上建立起保护公民权利的法律制度，并建设法治国家”。 [4]法国行政法同样围绕公共权力展开，“公共权力”是行政法的基本概念。[5]而出于对行政权力的防范和控制，以戴雪为代表的英国法学家甚至完全否定行政法，认为那是行政特权与专制的体现。[6]
　　二十世纪后，公共服务快速兴起。在这一新的形势之下，行政法进行了自我调整，从原来主要关注对行政权力的制约，发展到同时关注对服务行政的规范，这从二十世纪以来各国行政法学著作的转变中可见一斑。在法国的行政法学著作中，有关公共服务的内容开始占据重要地位。行政法学家莱昂·狄骥所著《公法的变迁》一书，其主要内容就是围绕公共服务如何成为行政法的基础展开，行政公产、行政征收与征调、公共工程都是行政法学研究的重要内容，行政公务则是与行政警察并列的行政行为方式。在德国，汉斯·J·沃尔夫等人所著《行政法》一书，其中即包含了行政合同、行政计划、行政补偿等体现公共服务要求的新的行政行为方式。日本行政法学家和田英夫更是直接将秩序行政与给付行政并列为现代国家的两大行政领域。认为“现代国家的行政，无论在原理上还是在实定法制上，以十九世纪自由法治国家的行政为前提，同时又发展充实二十世纪社会福利国家的行政，把这两重特性很好地结合在一起”。 [7]
　　二、中国公共行政的变迁：公共服务在改革开放中的勃兴
　　在中国的传统中，政府的力量基本维持在县以上层次，县以下虽有乡里制度，但其并非一级政权，只是具有自治性质的辅助性机构。即使在民国时期，正式的国家政权也仅及于县一级，尽管对县以下的控制通过保甲制度等有所加强，但仍倡导乡里自治，通过间接的方式实现对县以下的统治。[8]换言之，在县以下层次，中国是素有自治的传统的。个人本身尽管并不受到赞扬，但作为社会成员的个人在整个社会秩序中的价值仍然受到高度重视。[9]一定程度上，中国人在经济与社会生活方面享有远较西方人为甚的自由，国家对人们在这些方面的自由并不妄加干涉。这种“自由”也意味着，传统的公共行政被限缩在一个极为有限的范围内，除必要的秩序维护之外，国家也很少为人们提供公共服务。
　　但是，公共行政实际上只在极有限范围内发挥作用这一传统在1949年后发生了颠覆性的变化。在计划经济体制下，政府被假定为一个全能的理性者，只要它认为需要，就可以无限制地进入社会的任何一个领域。实际上，政府也按照这种设想去做了，它欲将自己的努力延伸至社会的所有角落，包揽一切社会事务，客观上也承担了一定的公共服务职能。但是，全能政府的特性决定了它所提供的“服务”，无论从性质、内容方面，还是从数量、质量方面，都是与市场经济所要求的公共服务不同的。并且，这种服务以其严格的计划性要求公民接受全面安排，实际上排除了公民在政府安排之外进行自我抉择的任何可能性。
　　二十世纪七十年代末，面对计划经济难以为继的现实压力，国家实行了市场取向的改革，政府开始逐渐步从无所不至的广泛领域中抽身，不再试图统管人们生活的一切方面；其领导和管理社会经济工作的方式方法也开始转变，从直接管理微观经济事务转向对经济和社会宏观方面的调控。新的社会结构在改革过程中缓慢成形：城乡二元结构尽管没有完全消失，但其界限已不再森严；单位体制难以为继，多元的社会主体开始形成；个人对单位进而对国家的依赖与依附关系得以削弱，拥有了更为完整的权利和更多的选择自由；人们获得了更为宽广的个人空间以自求多福，而不再将个人的生活完全寄希望于政府。[③]