部门行政法与行政法总论的改革(3)

　　一个国家的行政法制建设和行政法学理论的发展，和该国历史传承、社会结构、官僚文化、民众心理都有密切的关联。为此对新兴的、仍处于不断发展变化过程的领域，进行纵向的深入研究。例如通过对十年来中国药品规制体制变迁的观察，通过对相应年鉴、公报、文件、媒体资讯、药界人士见解的整理，即可体会到中国国务院、国家部委、协会、专家、公众在行政过程中的地位，体察药品规制中的不同利益分布；[15]通过对药品质量抽查检验公告、违法药品广告制度实际运作的研究，就可更好地理解公告制度在行政法学理体系上的定位及在实践中遭遇的问题。[16]简言之，部门行政法通过动态的行政法研究，不仅研究“书本中的法”，还研究“运行中的法”，通过从非法律界人士的思想和运作中汲取营养，来解释和发展法律规则，从而推动中国行政法学的本土化进程。 
　　三、部门行政法对行政法总论的可能贡献 
　　部门行政法使得行政法总论的研究有了具体的附着物，无论是深入到哪个具体部门行政法领域之中，并对其进行翔实、具体、充分的研究，都可从中体察到对行政法总论实实在在的贡献， 
　　（一）由部门行政法出发审视行政法上的利益分布 
　　法律保障利益，对利益加以衡量，并通过程序设置来衡量不同的利益。在现代社会，随着市场经济机制的发展和社会结构的日趋多元化，不同的利益群体开始形成，不同主体的利益也变得非常纷杂和繁复，如《墨子·尚同上》中所云“是以一人则一义，二人则二义，十人则十义。其人兹众，其所谓义者亦兹众。”[17]对于负有行政规制任务的行政法学而言，要认定在特定行政领域中，存在哪些实际利益，其利益结构以及典型的运作规则，继而对不同的利益加以衡量，并在此基础上做出合法的决策。[18] 
　　在药品行政领域，法律也通过对公共利益与私人利益的关注，来设计相应的制度安排。例如《中华人民共和国药品管理法》第1条即规定立法目的包括“维护人民身体健康和用药的合法权益”，而“药者毒也”，或者说“药物如刀之两面”，药品存在着不可避免和不可预期的危险，加之用药公众和药品生产经营者之间存在着信息不对称，药品生产经营者拥有着更多的药品质量信息，为此出于保护公众健康权益的需要，有必要进行药品规制，为此，《药品管理法》中也规定了新药许可、药品生产许可、药品经营许可、药品再评价、药品不良反应报告等制度。 
　　需要指出的是，《药品管理法》第1条中对消费者合法权益的保护，更多强调的是公众用药安全，从而设计严格的药品上市许可和上市后监管制度；但另一方面，《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》中提出了人人享有医疗卫生服务，促进城乡居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务的目标。因此出于药品可及性（availability）和可获得性（accessibility）的需要，国家食品药品监督管理局在《药品注册管理办法》[19]第45条中规定，对治疗艾滋病、恶性肿瘤、罕见病等疾病且具有明显临床治疗优势的新药申请，对治疗尚无有效治疗手段疾病的新药申请，可以实行特殊审批；国家食品药品监督管理局还于2009年1月5日颁布了专门的《新药注册特殊审批管理规定》。[20] 
　　以上说明，即使对于同一利益群体而言，也存在着不同的目标和欲求，从而促使行政规制机构采取不同的政策举措。此外，药品规制还牵涉广袤的产业利益，2008年中国医药工业销售收入已达8253.6亿元人民币，药品注册的宽与严，快与慢，都会给药品企业带来巨大的影响。在郑筱萸任国家食品药品监督管理局局长时期，不当地提出“以监督为中心，监、帮、促相结合”的工作方针，“没有处理好政府职能部门与企业的关系、监管与服务的关系、商业利益与公众利益的关系”，[21]从而导致了一系列腐败事件的发生。 
　　另外，也应对药品企业的合法权益加以维护。例如，尽管《药品管理法》第14条第3款规定，“药品监督管理部门批准开办药品经营企业，除依据本法第十五条规定的条件外，还应当遵循合理布局和方便群众购药的原则”，但各级药品监督管理部门据此在审查药品经营许可时，对药店之间的“可行进距离”作出了量化规定，这既增加了企业负担，又阻碍了市场竞争的活力；[22]又如在药品审评中，药品监督管理机构和药品审评部门，每每未能遵循《行政许可法》所规定的期限要求，也侵害了药品企业的合法权益。