论程序法治及其实施(3)

　　三、实施程序法治的途径
　　
　　中国几千年封建社会占统治地位的正统思想是儒家思想，传统法文化缺乏“法治”的因子。对于统治者来说，对儒家思想的尊崇就应力主“治人”高于“治法”。虽然当时的法家提出过“治法”高于“治人”，但这种“治法”实际上是以严刑峻罚为特征，以专制为依托的“刑治”。新中国建立后，虽然进行过法制建设，但因反右、文化大革命而使法制泯灭，社会曾处于无法无天状态。改革开放后，总结历史经验教训，开始了民主法制建设。二十多年来，我国的法治建设取得了显著的成绩，特别在社会主义市场经济建设过程中，我们的立法不断完善，执法水平不断提高，司法权威进一步巩固，法治建设的初期效果是明显的、值得肯定的。但从总体上讲，我国当前法治建设还存在一定的障碍，特别在程序法治建设方面，存在的障碍更加严重。这种障碍，首先在人的观念，表现为重实体轻程序，重权力轻权利，重关系轻法制，没有形成法律至上、依法办事的习惯。其次，司法及行政执法过程中缺少正当法律程序。因此，在中国实施程序法治需要通过以下途径进行：
　　1.树立程序理念。法律观念的核心内容是法律至上，而法律至上的基础是法律程序。法治取决于一定形式的正义程序，一个国家和人民共同服从程序的状态和公正度是衡量该国法治程度的标准。缺乏公正程序的法治，是失却理性选择自由的法治，是难以协调运作的；而往往需要强制执行的法治，其结果是违背人们的意愿，失去法治的灵魂。受古代中国人治传统，国家优位理念的影响，中国传统程序理念属于工具型程序理念。这一理念，在政治生活中体现为长官意志的随意性和恣意的无限性；在司法实践中体现为法官职权的滥用和司法腐败；在日常生活中人们评断某一程序结果正义的标准一般是看是否按实体正义的规定裁断，很少关注程序正义的问题。这种程序理念的弊端显而易见，其中核心的一点就是对决断者恣意的放纵和权利救济的非稳定性⑦。长期以来，中国更侧重于强调令行禁止、正名定份的实体合法性方面，对程序合法性问题缺乏足够的关注，没有或没有完全认识程序在法律体系中的重要位置。因此，我们不能将法律仅仅看作是一种规则，而应将实现这一规则的过程也看作是法律的一个部分。要充分认识到，法治的实质就是自由、民主、平等、独立与公正等价值内容在社会制度及运作机制上的体现，而程序法治正是实现上述价值内容的最佳方式与途径。程序理念不仅是法治的要素之一，而且是占主导地位的要素。因为正是程序理念决定了法治的制度运作过程和结果的有效性和稳定性，也正是程序理念充分展示和保障了社会的正义。同时，只要从程序上保证公民成为法治运动中一种主动性的力量，国家法治的力量、社会公平和正义的力量就无穷无尽。程序是看得见的公正，也是保障实现实体正义的制度性条件。程序法治不仅是维护正义的生命线，也是依法行政的主要体现。从一定意义上说，对程序法治的重视程度是衡量一个社会是否真正接纳法治原则的重要表现。树立程序法治、当前特别是程序与实体并重的理念是符合现代法治的发展趋势的。克服轻程序重实体的习惯势力，强调程序合法的前提性地位，树立程序违法也是违法的理念，是推进法治建设的重要任务。
　　2.建立科学正当的程序法律制度。程序为什么重要，关键在于程序不但具有工具价值，而且程序具有自身的独立价值。但要发挥程序价值的前提，必须具备完备的程序法律制度，然后才能在司法、执法实践中体现程序的价值，来方便主体在交往行为中的路向选择、预设国家权力干预主体行为的范围、提供主体交往中权衡利弊时的行动准则、打开主体预知未来的透明视界⑧。因此，制定、建立或完善法律程序并使之符合正当程序之要求，是程序法治首要的工程。一是完善立法程序法律制度。从广义上讲，立法程序是指中央和地方的国家权力机关和行政机关制定宪法、法律、法令和行政命令的程序。实体正义和程序正义，是现代法律制度的核心价值形态。但是，实体正义和程序正义首先要通过实体法律和程序法律予以包含，那么，如何确保实体法律和程序法律的正义状态，则需要立法的公正来实现，即程序法律公正要通过公正的立法程序来保障。通过公正的立法程序，对各类社会主体的实体权利义务做出公正的分配和确认；对在立法方面出现的利益矛盾和纠纷救济（解决）程序中的各方程序权利义务做出合理科学的安排，以确保对于不正当利益关系的法律调整。立法行为的科学性、民主性，需要通过立法的程序性作保障。当前，我们要完善立法程序，特别是在行政立法领域，要确保立法参与主体的多元性化和立法组织的民主化，强化立法听证制度，健全立法信息公开和反馈制度，消除立法不公和行政立法部门化现象，防止部门利益法制化，从而吸纳和体现最广大社会主体的意志和利益。二是完善司法程序法律制度。在公诉领域中，要通过完善程序法律，制约追诉公权力的无限扩张，明确无罪推定原则，加强审前程序的司法控制，均衡控辩力量，保障被追诉人的诉讼权利，实现起诉权、辩护权和审判权的分立与制衡，确保审判的中立性、结果的妥当性；在私诉领域中，要通过完善程序法律，充分体现和尊重民商事主体的意志，在审判权可能扩张的情况下节制和限制审判权，防止审判权滥用，切实维护民商事主体的合法权益，同时尽可能体现和实现程序效率。三是完善行政程序法律制度。行政法治是法治社会最直接的表现形式。行政法治，重在依法行政，而依法行政之中的“法”，固然包括实体法，但行政程序法更是其应有之义。如果把行政法治看作行政方面的法治状态的话，那么行政程序法治就是实行行政法治的重要手段、方法或者步骤。行政程序法治是依法行政的关键和重要内容。没有行政程序法治，也就不可能实现行政法治⑨。由于我国受行政法律就是“管理法”及官本位的传统观念和思想影响，行政法治缺乏明确的宪法原则规定，缺乏统一的行政程序立法，造成行政主体与行政相对人之间权利义务的悬殊，行政程序参与性弱化，不能很好制约行政权力的运行，出现了许多行政违法现象。因此，要通过逐步完善行政程序法律，明确各行政主体权力行使界限，提高行政效率，充分维护公民的基本权利，畅通司法救济渠道，减少行政权力寻租和腐败现象，使人治政府逐步走向法治政府，提高政府服务能力和完善政府公仆形象。四是完善仲裁、公证程序法律制度。仲裁是非诉讼解决民商事纠纷的社会自治机制，以其快速便捷高效的优越特点，为市场经济的发展起着保驾护航作用。仲裁程序是指在仲裁庭和双方当事人的参与下，依照仲裁法律规定，或者仲裁机构的规定，或者当事人的约定解决民商事纠纷的整个步骤和过程。受客观条件影响，我国仲裁制度的确立过程中存在一定的缺陷，表现为其行政化色彩较浓、当事人意思自治范围和仲裁适用范围过于狭窄、仲裁程序诉讼化较为严重、仲裁协议的形式要件过于严格。因此，为适应建设社会主义市场经济需要，必须修改仲裁程序法律，达到既要较为充分尊重当事人意思自治、突出其仲裁活动中的主体地位，又要强化仲裁机构的仲裁权、突出仲裁裁决的权威性；既要保证仲裁程序的有效性、公正性，又要注重仲裁活动的效率性、尽最大可能节约交易成本；既要强化法院对仲裁活动的监督和支持，又要消除法院对仲裁的不当干预。公证是由法律授权的专业人员或机构对法律行为、有法律意义的文书和事实进行的证明活动。公证制度有利于预防经济纠纷和社会矛盾，维护经济秩序、交易安全和促进社会的和谐稳定，促进社会诚信风气的形成。公证程序制度则是保障公证质量和公信力的重要措施和手段，因此，不断吸收公证实践中的成功经验，不断充实和完善公证程序规范，发挥其对公证活动规范、监控功能，对不断提高公证质量和公信力具有积极的现实意义。因此，公证程序法律（规则）必须明确公证机构及公证员是公证执业主体，明确规定公证机构及承办公证员在办证过程中的权利、义务及责任的承担，同时要求公证员在办理公证过程中须亲自办理的事务，不得指派公证机构的其他工作人员办理，并通过一定程序确保公证公信力的实现。