美国行政法上的实质性证据标准(3)

　　联邦上诉法院以汉德（Hand）为首的多数派法官支持了全国劳工关系委员会的裁决。他综合各方证据，分析了该案事实的几种可能性：一种是象委员会所认定的那样，肯德和魏因事先商量，搞掉查曼；另一种可能是，肯德与魏因没有事先商量，但他本来就想搞掉查曼，查曼与魏因吵架的事正好给了他一个借口。汉德法官说，如果让他来做判断的话，他觉得第一种可能性不是很大，肯德和魏因不像是瞒着包利策演双簧。但是，汉德法官认为，也不是没有一个通情达理的人会认为查曼那次作证是他被解雇的原因之一，因此委员会的认定仍在合理范围之内。既然如此，法院就不能推翻委员会的裁决。[15] 联邦最高法院推翻了上诉法院的判决，指令其重审。[16] 上诉法院经过重审，最终撤销了——严格地说是“不予执行”——全国劳工关系委员会的裁决。[17]
　　二  实质性证据的检讨：法院与委员会
　　本案的核心是全国劳工关系委员会的事实认定能否得到实质性证据的支持。有两部法律与该案的事实审查标准有关。1946年的《联邦行政程序法》规定了实质性证据标准。另一部更密切相关的法律是1947年《劳动管理关系法》（又称《塔夫脱－哈特莱法》）。它规定：“如果全面考虑案件记录，全国劳工关系委员会对事实的认定有实质性证据的支持，他的认定就应当采信。”[18] 上述条款是对1935年《瓦格纳法》中“如果有证据支持”这一措辞的修改。
　　联邦上诉法院和联邦最高法院在判决中都检讨了该案涉及的实质性证据标准。在汉德法官代表多数派撰写的判决书中，他认为，立法使用“如果全面考虑案件记录……有实质性证据支持”来替代“如果有证据支持”的语言，表明国会反对那种只要有证据支持就一概维持的做法；但它只是澄清了事实审查的标准，而不是改变事实审查的标准。显然，汉德法官对实质性证据标准的理解仍然是很低的。在他看来，委员会在事实认定上相当于一个陪审团，非有明显错误上诉法院不予干涉。当案件到了联邦最高法院，后者对实质性证据标准做了更加严格的解释。在判决书中，弗兰克福特大法官（Frankfurter）详细地梳理了立法史，并阐述了国会的立法意图。
　　在叙述弗兰克福特的思路前，我们可以补充一点背景。在20世纪30年代以前，美国政府和法院对工会运动长期抱敌视态度，直到罗斯福新政期间，1935年的《瓦格纳法》采取了新的政策。该法设立了全国劳工关系委员会裁决有关的劳动争议，该委员会由一些对劳工组织充满同情的人组成。[19] 为了限制司法审查的权力，该法规定，“全国劳工关系委员会对事实的认定，如果有证据支持，就应当予以采信”。在此形势下，法院对委员会的裁决表现出相当的顺从。
　　弗兰克福特认为，公允地讲，联邦最高法院在实践中并没有完全拘泥于字面含义，只要发现有一丁点证据支持就维持委员会的裁决。相反，最高法院把这里的“证据”解释为“实质性证据”[20]；认为委员会对事实的认定，应当是一个通情达理的人能够接受[21]；法院审查委员会对事实的认定，应当象对待一个陪审团的裁决，如果发现有明显错误（而不是仅仅有疑点），也可以推翻。[22] 但总的来说，法院对事实问题的审查标准是很低的。[23] 而且，在司法实践中，法院倾向于孤立地看待案件证据。有时法院搜寻全案材料寻找对委员会有利的证据，只要发现有证据支持委员会的结论，就维持委员会的结论。[24]
　　法院的消极态度引发了强烈的批评，有人指责法院随便使用传闻和意见，以情绪性的想象代替对事实的证明，有人批评法院推卸职责。虽然这些批评未必都有根据，但主张改革的舆论环境已经不容忽视。在此情况下，检察总长任命了以Dean Acheson为首的一个委员会对联邦政府的行政过程进行调研。1941年，该委员会提出了最终报告。报告指出，对司法审查标准的不满很大程度上来自对行政机关事实认定过程的不满。但是，报告不主张取消“实质性证据”的标准，因为它可能会导致不必要的混乱，或者导致法院对证据进行全面审查。报告认为当前主要问题是有关实质性证据的主流见解偏狭，只考虑能够支持行政裁决的证据，而忽视了相反证据的存在。他们的建议是，确定几条普遍适用的司法审查准则。其中之一就是，法院应当在“全面考虑案件记录”的基础上，审查行政机关对事实的认定是否有实质性证据的支持。“全面考虑案件记录”这一术语就是在这份报告中第一次出现。