美国行政法法官集中使用制度研究

　　【摘要】：行政法法官是美国行政法中颇具特色的制度，上世纪40年代，加州试验将部分行政法法官集中合署办公，由此掀开地方行政法法官集中使用制度的序幕。行政法法官集中使用制度的理论、地方实践、成功经验和推行行政法法官集中使用制度的前景，对行政法法官制度乃至美国行政法的这一新发展更深入地了解，对完善我国有关行政法律制度将会有所借鉴和帮助。
　　【关键词】：行政法法官  行政法法官集中使用  行政法院
　　行政法法官制度（ALJ， Administrative Law Judges）是美国极具特色的法律制度，在行政程序中发挥着非常重要的作用，近1 400名联邦行政法法官为30多个不同的行政机关工作，行政法法官的应用领域广泛，涉及到诸多领域的重要事项。美国行政法法官的崛起大概是上世纪美国行政法律史上最重要的法律事件，现在行政法法官对行政决定的审查比法院的审查所产生的影响更为深刻。[1]行政法法官有着与其他行政官员不同的特殊制度设计。1946年美国《行政程序法》（Administrative Procedural Act，以下简称“APA”）规定，为了工作的需要，行政法法官和行政机关在一处办公，但是，行政法法官不接受行政机关任何部门的命令和指示，对案件拥有独立的事实认定权，有权做出初步裁决或者裁决建议，然后再由行政机关作出最终裁决。行政法法官选拔由美国人事局负责，通过公开选拔程序来挑选最合适的人选，并且只能由功绩制保护委员会进行听证才可免职。
　　APA的规定已使行政法法官独立于行政机关，可客观、中立、独立地对事实认定做出判断，但其实在制定APA之前或之后的几十年间，关于行政法法官独立化问题，一直是你方唱罢我登场，争论不休，促使人们对行政法法官制度以及相关制度深入思考，也有力地推动了各州集中使用制度的实践。
　　一、关于行政法法官独立化的争议
　　（一）设立行政法院的建议
　　早在1929年，参议员诺里斯就提出过一个法案，主张设立一个美国行政法院，受理行政诉讼案件。上世纪30年代，美国律师协会曾经提倡设立行政法院。1955年，第二次胡佛委员会建议设立美国行政法院，行使联邦贸易委员会和国家劳动关系委员会的行政裁决权，而这两个委员会只保留非司法性职权。1971年，总统的行政组织顾问委员会也建议设立行政法院。某些独立管制机构的负责人，根据其工作经验也曾建议设立行政法院，如1960年路易斯·J·赫克托在辞去民航委员会委员职务时，向总统建议重新分配民航委员会的工作，将一部分交给行政机关，其他部分交给行政法院。1970年联邦贸易委员会的委员和1982年联邦证券委员会的委员，都有过类似的建议。[2]
　　1963年联邦通讯委员会主席牛顿·迈诺先生离任时也曾致信总统，他的建议具有代表性。[3]他说：“我的建议并不涉及具体的细节，而是推动实现管理职能和听证职能的分离，希望越来越多的意见支持这一原则，并能对这一原则进行认真严肃的研究。我不太相信这样的事情，（行政机关）星期一和星期二是优秀的法官，星期三和星期四是优秀的立法者，到了星期五就能变成优秀的管理者”。他建议联邦通讯委员会（可能的话，还应该包括其他的联邦行政机关）的裁决职能应当转移到一个独立的行政法院去。他认为把由联邦通讯委员会行使的听证职能转移到一个新的行政法院，比如正像税务法庭，这将有几大优点：（1）可以将追诉职能与裁决职能清晰地分开；（2）大大改进裁决程序本身，有利于裁决者做出正确裁决；（3）通过适用行政机关的政策，形成富有意义的先例。
　　所有将行政法法官彻底独立、设立行政法院的建议，在联邦都未能实现。这主要缘于英美法系传统，普通法院享有崇高威信，不太倾向于分割普通法院的管辖权；加上英国著名法学家戴西（A. V.Dicey）对行政法院的抨击，在英美法系国家发生广泛的影响，所以一般不赞成设立行政法院。[4]