关于行政法对社会关系调整“度”的思考(3)

　　笔者认为，苏维埃行政法的目的也并不是为了管理，按前苏联行政法学者的解释，苏维埃社会主义行政法调整着在组织与实现“旨在竭力巩固和发展社会主义的各个方面经济、政治、思想意识，旨在增强苏维埃的权利……的执行与指挥活动过程中所产生的社会关系。”⑩很明显，苏维埃国家的执行与指挥活动(行政管理)旨在竭力巩固和发展社会主义的各个方面—经济、政治、思想意识，旨在增强苏维埃人民的幸福、维护公民的权利。其目的仍然是要“兼顾国家利益与公民利益”!姑且不论通过强化行政管理权能否达到兼顾的目的，至少其管理法的价值目标不只是为了管理，而也是想达到兼顾。就这一点看，“平衡”的确是比“管理”层次更高的思想，平衡与管理实际上是手段与目的关系。前苏联行政法学者可能并没有真正认识这一点，他们将苏维埃行政法概括为管理法看来只停留在了手段层面的认识上。那么，通过强化管理权他们如何又能实现兼顾利益的目标?这就是计划管理模式所形成的特有思路:它是想通过强化行政权的管理作用—先将各种利益通过行政权上收集中于国家，然后由行政权向各方作平均分配，即统收统支，平均主义，大家都来吃国家这口大锅饭。这种方式也是想能兼顾利益，只是实践证明难以真正实现。因而笔者认为，前苏联模式的行政管理法其实是手段上的管理法，目的上却实质也是要平衡利益关系。 
　　同样，控权法最终的目标是否又只是在追求控制行政权呢?似乎控权法学者在潜意识中是这样的。有的控权法学者也认为:“行政法学不仅要研究行政机关应有何种权力，而且要研究行政权力应如何行使，更要研究对行政权力运用所产生的消极后果如何进行补救。通过救济，以实现公民与行政机关在法律上的平衡。
　　由此看来，控权论也只是手段层面的认识，其目的仍然也是想达到平衡。因为控权论的存在实际上隐含着一种自己不得不承认的前提—即意识到行政权力过度强大，与公民个体权利不能协调，因而必须控权，那么通过控权，又想追求并实际上会达到一种什么目的和结果呢?其逻辑结论只能是达到权力与权利的某个平衡状态。许多控权论学者只是在注重中间的控权过程，忽略了控权的前提，特别是未从控权的目的和结果角度来进行更高层次的理论概括。
　　从上分析可见，平衡是行政法价值目标层面的理论概括，而管理或控权都只是手段层面的理论概括。前者是后者的最终目的，更具有基础性和指导性。以此为指导，行政法在调整其特定社会关系的“度”的掌握上，既不能一味追求强化行政权而无视公民个体权利，也不能一味追求突出公民个体权利而控制行政权，其根本目的还是在于平衡或称和谐地兼顾各方利益。 　　平衡作为指导思想，是行政法调整社会关系的基本观念和方向，它要求行政法的立法、执法和司法(指司法审查)以及广大公民的活动都应树立这样一种观念，不应该片面地认识行政权力和公民的个体权利问题。平衡作为价值目标，则对行政法调整社会关系时掌握最佳“度”提供了原则标准。即如果达到了权力与权利的平衡，兼顾了各方应有的利益关系，行政法对社会关系的调整就掌握了最佳的“度”。
　　平衡对行政法调整社会关系时掌握最佳“度”提供了指导思想和原则标准，但也不是只具有抽象意义，当它被贯彻于行政法的实践中时，完全能被具体运用。对此，笔者试提出思考。
　　行政法对特定社会关系的调整，应该说关健在立法上。因为立法环节是分配权利义务、设定某种法律关系模式的环节。立法只要确定了社会关系的一个最佳“度”，在执法、司法或其他监督等环节只要能做到依法行政、依法审判或监督，则就能实现这种行政法所追求的最佳“度”。因此，在这里笔者只需着重从立法角度提出看法。
　　行政法应是保障合法行政权与合法公民个体权利的总体平衡机制，这一机制需要行政立法来全面设定。它包括:在实体行政法律关系中，要配置必要的行政权力并保障行政权力的强度，以约束公民能正当、有序地行使自己的个体权利，不得侵害国家和他人利益。反之，行政权力的配置和强度应有一定限度，必须是事权一致，配置得当，防范其因过大或过乱而易于侵害公民合法的个体权利。为此，在这一对法律关系中需掌握一个最佳度，即对行政权的必要配置(有力量约束公民必须有序行使个体权利)与使公民合法个体权利最少可能受侵害的(对行政权的一定限量)“度”。在这里，权力与权利是兼顾的，但是并不是对等。由于国家行政管理的需要，行政权力必须处于主导地位，它表现为:对行政权的必要配置是首要的，不能因权力可能造成公民合法权利的侵害而不配置权力或大量削减权力。同时，对权力的一定限量也只能是从尽量减少对公民合法权利侵害的可能性考虑，不可能为了完全避免其侵害性而将权力限量到零。在行政程序法律关系中，行政机关程序性权力与公民程序性权利的配置同样要兼顾，行政机关程序性权力主要是为了实现其实体权力而服务的，如审批权，执行权等等。而公民的程序性权利则主要是为督促行政权力依法公正行使和实现并保护自己合法利益的。如申请权、要求听证权、申辩权、控告权等等。两者的功能不太相同，前者偏重行政权的效率，后者偏重行政权的公正。为此，在这一对法律关系中也需掌握一个最佳度:即配置同行政实体权力相应的行政程序权力(讲究效率)与最大限度地赋予公民行政程序上的权利(确保行政权行使公正)的“度”。这种兼顾也不是对等的，因此应最大限度地赋予公民程序性权利，与之相应则要最大限度地要求行政机关履行程序性义务。在对行政实施监督的法律关系中，毫无疑问主要应配置包括司法审查权在内的各种监督权，而且应具有相当的强度。为了对强大的行政权能形成制约以顺利、有效地进行监督，这是完全必要的，由行政权力与公民个体权利不对等带来的难以完全避免的危害问题，需要在对行政的监督过程中得到弥补和解决。但是，对行政的监督也不能是扼杀行政权，而只是要审查纠正行政权违法和不当拥有或行使的部分，同时又要维护行政权合法正当行使的部分。在这种法律关系中需要掌握的最佳“度”是两个:一是配置有效监督权与不妨碍行政权合法合理行使的“度”，二是按需要分配在监督程序中公民讼告权利与行政机关辩解权利的“度”。前一种尸一权力与权力的和谐兼顾，后一种是权利与权利的和谐兼顾。但这也不是对等的，由于这是对行政的监督过程，其特殊性决定了要偏重监督权力和公民权利。上述三个方面的法律调整各有权力与权利的兼顾，又因各有特点而形成各自的偏重，最佳“度”的确定并不在同一个位置上，但总体上还是形成为一平衡稳定的社会秩序构架。