目前五种政府绩效管理模式在功能定位、绩效评估主体构成、绩效评估方法选择、绩效信息使用四个方面的相似度高。具体如下:
一是政府绩效管理的“控制性”功能突出,政府绩效评估都是在行政系统内自上而下实施。目前,五种政府绩效管理模式都是由上级政府设定绩效目标,制定绩效指标体系,低层级政府及行政人员负责落实绩效目标。我国政府采用计划方式实施政府绩效管理,使得低层级的行政人员和上级几乎没有协商的权力,很大程度是上级政府控制[11](p20-23);从现实角度出发,我国政府绩效管理定位于“绩效导向的目标管理”,成为上级控制下级的一种理性工具,也符合目前我国自上而下的行政层级管理体制[12](p15-20)。
二是政府绩效评估主体构成趋同。五种政府绩效管理模式中都包含三类绩效评估主体,评估主体从过去单一的上级评价下级的组织内部评价,发展为引入社会公众参与的政府绩效管理。社会公众参与政府绩效评价,与政府的治理理念和目标的改变有很大关联性[13](p3-18),政府的管理目标由追求单一的经济效益向追求人和社会的全面发展转变,从利益相关者角度出发,政府绩效利益相关者是与特定政府工作业绩和成果享有一种或多种利益关系的个体或群体,我国政府在社会经济中的主导作用和角色定位,决定了政府绩效利益相关者具有广泛性[14](p82-86),因此社会公众作为政府绩效评价主体,也体现了政府公共行政过程的开放性。但是,五种模式中社会公众评议政府行为的权重比例较低,在10%—30%之间,而政府内部评价主体仍占较大权重比例。
三是综合运用定性和定量的政府绩效评价方法。目前,五种地方政府绩效管理模式中通过量化的绩效指标测量政府绩效、公众满意度评价政府提供公共服务的水平。政府绩效评估方法选择的科学性,直接关系到评估结论的科学性和正当性。然而,由于政府组织目标的多元性、政府产出的公共性,以及非市场化的制度结构使得单一的定量化绩效评价方法存在局限;信息不对称以及其他主客观原因,也导致社会公众的主观定性评价只侧重从外部形象感知和个人接受服务的角度,而不能对政府绩效做出科学和全面的评价[15](p14-18)。因此,综合运用定量指标考核和定性公众评议,成为地方政府绩效评价方法的主要选择模式。
四是政府绩效信息主要用于政府组织的评比排名和奖励惩戒,且政府绩效信息公开程度很低。五种地方政府绩效管理模式中,政府绩效信息使用主要集中于“打分—排名—发奖惩”式的日常管理,而缺少依据绩效信息完善政府绩效管理系统,并对政府管理进行调整和完善的使用。关于如何使用政府绩效信息在领导干部的人事管理、行政问责的关联、绩效预算中的使用,由于缺乏相关详细的配套措施,导致政府绩效信息使用的范围有限,目前主要作为事后监督和惩戒的手段。此外,五种地方政府绩效管理模式中政府绩效信息公开程度低,由于我国地方政府缺乏固定和持久的政府绩效信息网络公开平台,缺乏政府绩效信息公开的制度保障,导致地方政府绩效信息总体公开度不足、透明度偏低[16](p18-23),政府绩效信息只在政府内部公开或者部分内容向公众公开。
(二)五种政府绩效管理模式的差异
一是政府绩效管理的组织主体的机构设置归属不一,且专业化程度也存在差异。目前,五种政府绩效管理模式中,除了杭州市政府绩效管理组织主体是有独立编制的专业机构实施,其他地区都是在特定政府部门下设办公机构负责具体组织实施。政府绩效管理组织机构设立的不同,主要是由于不同地区的政府绩效管理工作,都是沿袭原有地方行政考核制度的基础上开展,故而组织机构设置也按照原有行政考核机构设立,如福建省政府绩效管理沿袭原有效能建设,政府绩效管理的组织机构设立在福建省纪检监察厅;青岛市的政府绩效管理与原有目标管理责任制结合,因而政府绩效管理组织机构仍然设立在原有青岛市考核办。这一方面反映地方政府绩效管理实践中对原有行政考核系统的路径依赖;另一方面,组织主体的机构设置的不统一,也反映地方政府绩效管理中不同政府部门围绕绩效管理组织权的博弈,争取部门权力最大化已成为政府绩效管理的现实矛盾[12](p15-20)。
政府绩效管理组织主体的专业化水平差异明显。目前,只有杭州市设立了专门负责党政机关综合考评和绩效管理的杭州市综合考评委员会(绩效委员会)办公室,它是作为常设办事机构而非协调性机构,保障政府绩效管理的权威性,从而促进政府绩效管理以专业化的方式持续性开展。然而,其他四种模式中政府绩效管理组织主体都是作为协调性机构,挂靠在纪检、省(市)机关办公室,组织不同政府职能部门、不同专业人员完成绩效评估及管理工作,由于组织主体机构的人、财、物都不固定,未单独专门成立部门赋予组织权[17](p500-506),因此政府绩效管理的权威性和持久性受到影响,其专业化水平明显低于专门设立组织主体的地区。
二是政府绩效指标权重差异较大。五种政府绩效管理模式的一级指标体系构成的维度相似,如地方政府绩效指标体系主要包括经济建设、文化建设、社会管理和公共服务等维度;政府职能部门指标体系主要包括行政业绩、行政效率、职能指标。但是,五种模式中政府绩效指标的权重差异较大,尤其是经济类指标和公共服务类指标比重的差异明显,如深圳市经济调节指标权重仅为10%,而公共服务类指标权重为50%;而其他四种模式的经济发展类指标权重都在30%以上,公共服务类指标权重则在20%—30%之间。五种政府绩效管理模式的绩效指标权重差异,主要是由于地区间经济发展水平不同,经济发展水平较高地区,绩效指标体系更侧重社会和生态环境的全面发展,经济发展指标比重相对较低。
三是政府绩效管理法制化程度不一。目前,五个地区的政府绩效管理法制化程度不一,分别由地方性法规、地方政府规章和地方规范性文件来规范。地方政府绩效管理法制化程度的差异主要由两个方面造成,即各地区政府绩效管理发展实践经验积累和法制化准备程度的不同。
首先,政府绩效管理及评估持续时间长,实践经验积累丰富的地区法制化程度较高。福建省和杭州市出台政府绩效管理地方性法规并不是偶然,因为出台政府绩效管理地方性法规是一种立法活动,立法不是在制造法律、发明法律,而仅仅是在表述法律[18](p36-37),是将政府绩效管理客观的内在规律和实践经验表现在现行法律之中。福建省和杭州市两个地区政府绩效评估实践的时间跨度长,经验丰富,并且绩效管理的配套制度和规范相对完整,为该地区政府绩效管理专门化立法提供重要的实践基础。杭州市历经20多年的政府绩效管理考核探索,不仅在实践中积累了丰富经验,而且在配套制度中成立专门管理机构、出台各类政府部门绩效评估方案及实施细则,有效地提高了政府绩效管理的规范性和科学性,为制定专门化的绩效立法提供了重要的实践经验和配套制度准备。