4.教育结构发展不公平。教育结构发展不公平是指受教育者享受教育种类的不公平。随着改革的全面深化，我国教育体制结构也由政府主导的一元办学结构向多元或混合型办学结构转变，由此，也为我国公民享有平等的教育机会带来了一定的负面影响。因为教育结构的变迁，与之相适应的公平教育制度顶层设计并未出来。例如，在不公平的制度和政策环境下，民办教育举步维艰，其兴办者、教师和学生都诉求教育公平；公办的义务教育学校存在“名校办民校”，高等教育中存在“独立学院”，这些混合型办学结构的出现，因为缺乏科学的制度设计和公平的政策保障，导致办学主体为了利益而损害受教育者的教育权益。
（二）政府促进教育公平发展问题之原因分析
1.国民收入和社会利益分配不均衡是教育不公产生的外因。上个世纪80年代中期，我国开始经济体制改革，经济发展遵循的是“效率优先，兼顾公平”的原则。这一原则实际上是将经济发展放在一切工作的首位，其他一切工作都要为经济发展让路和服务，与此同时，也不能放弃社会公平，但是，社会公平是处于从属的地位、次要的地位，甚至在经济发展与社会公平发生冲突时，为了不影响经济发展，必要时以牺牲社会公平来保证经济发展。“效率优先，兼顾公平”的提法和做法忽略了社会全面发展的重要性，它以经济发展代替了社会发展。而事实上，社会发展是一个全方位、全面的发展，包括教育在内各个方面和领域的发展。只有在经济发展的同时，教育与经济共同发展，才是真正的发展，才是后劲十足潜力巨大的发展。无数事实证明，教育公平有利于发展，特别是有利于健康的、可持续的发展，并且只有教育公平才会带来这样的发展，才能成为这样发展的动力。
2.城乡有别的公共物品供给制度是教育不公产生的内因。公共物品的性质决定了它的供给主体和供给方式。由于私人资本的寻利性，决定了通过市场提供的可能性和限度。而教育，就其本质而言，基本上应该属于纯的公共物品，其供给主体必然是政府。同时，教育的公共性又要求受教育个体对公共资源占有的平等。以义务教育为例，我国对义务教育这样一种公共物品的提供是城乡有别的。新中国成立后的“两条腿走路”方针和上个世纪80年代的“分级办学”体制形成了“城市教育国家办”和“农村教育农民办”的格局。它使城乡义务教育发展进入了两个不同的轨道。与城市学校发展形成良性循环相反的是，农村学校出现了资源贫困的“马太效应”，城乡义务教育差距越来越大，城乡适龄儿童和少年受教育机会不平等程度日益加深。
3.教育政策制定的认知缺陷是教育不公产生的重要因素。2003年10月，党的十六届三中全会号召全党要坚持“以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济、社会和人的全面发展”。“以人为本”作为科学发展观的本质和核心，这一理念的提出，既是党和国家政策的灵魂所在，更是教育公平的目标追求。“以人为本”体现在教育领域就是以人的发展，特别是作为教育对象的具体的个人的和谐发展为根本价值取向，将塑造教育对象积极、健康、向上的人格和品质作为根本追求。从这个意义上说，教育的“以人为本”是相对于以“物”为本的。在我国封建社会，占主导地位的官方教育是以功名利禄为本，这种“物本”的教育价值观不绝如缕，绵延至今。正是这种“见物不见人”的短视教育观念造成了当下实现教育公平的认知障碍。其表现在：在理念上，将教育的价值核心与市场经济的效益取向等量齐观，效率优先从经济学中不加分析地全盘移入教育领域，教育的市场化、经济效益化曾经一度甚嚣尘上、大行其道；在逻辑上，认为经济发展与教育发展是一种简单的因果关系，只有当经济发展到一定程度时才能发展教育，致使经济落后地区的公民无法获得公平的教育机会，更谈不上公平分享教育发展的成果；在方式上，认为教育发展应当采用市场经济所特有的方式来进行资源分配，仅仅以市场效益为导向来分配教育资源，必然带来教育的不公。我国现行教育政策取向的偏差，归根结底，正是以“物”而非以“人”为本的发展观所致。
4.教育法规体系不完善是教育不公产生的又一重要因素。健全完善的教育法律法规体系是教育公平发展的法治保障，但纵观我国，在义务教育法律法规体系上还需进一步健全完善。如我国于2006年对《中华人民共和国义务教育法》进行修订，首次明确促进城乡义务教育均衡发展是各级政府的职责，但作为《中华人民共和国义务教育法》的上位法《中华人民共和国教育法》至今仍未进行相应修订，导致城乡义务教育均衡发展的法律保障体系不完善。[6]同时，与《中华人民共和国义务教育法》配套的《学校管理法》仍是立法空白，以至于部分教育机构以及教育改革过程中新出现的问题都游离于具体的教育管理法规之外。
三、政府促进教育公平发展的制度设计和政策构想
域外他国促进教育公平发展的实践告诉我们，无论是在发达国家，还是在发展中国家，一个共同特征就是政府承担了教育公平的主要责任，这不仅是因为教育属于公共物品，市场、社会以及其他任何团体或组织不会，也不可能承担公共物品的提供，而且也是由政府的本质和职能所决定的。那么，在全面深化改革的中国，在市场经济体制改革持续深入、几乎触及社会生活的每个角落的背景下，缩小社会阶层教育差距，促进教育公平将是一项艰巨而浩繁的系统工程，有待政府在具体的政策设计和制度安排中作全面的改进。（一）创造公平的社会环境，促进教育公平发展
1.教育公平通过对公民教育权利的平等保护得以实现。在现代社会，不仅国内法，而且许多国际组织的文件也对人的教育权利作出了明确的规定。例如，1990年3月，联合国教科文组织、儿童基金会、开发计划署和世界发展银行联合发起和赞助召开的“世界全民教育大会”，讨论并通过了《世界全民教育宣言：满足基本学习需要》。该宣言指出：“每一个人――儿童、青年和成人，都应能获得旨在满足其基本学习需要的受教育机会。”[7]一个国家的经济增长所带来的社会财富的增加应该惠及全体人民，否则不仅发展难以持续，甚至连经济的持续增长都是不可能的。特别是传统意义上人们只要谈到公平似乎仅仅指收入公平，事实上教育权利的公平对于就业、摆脱贫困更具有决定性的意义。