[摘要]免费学前教育是澳门特区政府在学前教育领域重要的施政理念和目标，也是其发挥政府职能以保障学前教育公益性的重要方式与手段。澳门特区政府免费学前教育政策的制定及其实施具有以下特点：明确政府在免费学前教育中的职责，建立免费学前教育政策体系；切实加大财政投入力度，不断扩大和提高免费学前教育的保障范围与水平；实施免费学前教育过渡政策并不断提高津贴水平；推行小班化改革，促进学前教育质量提高。免费学前教育政策有力地推动澳门保障并促进了学前教育公益性的实现，并促使其学前教育质量不断提高，这对我国其他地区思考制定免费学前教育政策，促进学前教育普及具有重要的借鉴价值。
[关键词]澳门学前教育；免费教育；学前教育公益性；政府职责；政策体系
近年来，随着世界各国对学前教育重要战略价值与功能认识的不断深化，为更好地普及学前教育，让每一名适龄儿童尤其是弱势儿童平等地获得学前教育机会，世界许多国家和地区政府积极实行免费学前教育政策，我国澳门特区即是其中一个通过免费学前教育政策保障学前教育公益性的典型案例。澳门的免费学前教育主要指免除学前儿童的学费、补充服务费和其他与报名、就读及证书等有关的费用，主要针对就读于公立学前教育机构和非营利性私立学前教育机构的儿童。实施免费学前教育政策既是澳门特区政府在学前教育领域重要的施政理念和目标，也是其发挥政府职责保障学前教育公益性的主要方式与手段。
免费学前教育政策是澳门学前教育事业发展与政策制定中最为突出的特点与成功经验，这一政策的出台是澳门特区政府基于当时澳门学前教育事业发展的现实问题与需要做出的重要决策。回归前，澳门学前教育事业发展面临着诸多困难。葡澳政府长期以来不干预澳门本土教育，仅开办了几所供公务员子女和葡裔子弟就读的公立学前教育机构，澳门学前教育几乎完全凭借教会、社团和其他社会力量才有所发展，学前教育入园率较低，弱势群体幼儿平等接受学前教育的权利难以保障；公立和私立学前教育机构的教育资源差距显著，公立幼儿园明显优于私立幼儿园；幼儿园大班额现象严重，学前教育质量不高。1987年《中葡联合声明》发表尤其是1999年澳门主权回归以后，澳门的经济、社会发展迅速，为提高教育质量以适应并促进经济社会的发展，澳门政府对教育尤其是学前教育的重视程度不断加强，并通过政策制定、财政投入等手段行使其在学前教育事业发展中的职能。为了更好地保障“澳门居民平等接受基础教育的权利”，且充分发挥澳门政府和教育行政部门“创造入学和学业成功的平等机会”的职能，澳门特区政府于1995-1996学年开始在属于学前教育阶段的小学预备班(学前教育第三年级)实施免费学前教育政策，并于2005～2006学年将免费教育制度延伸至学前教育第一和第二年级，至此澳门学前教育实现了三年全免费。通过分析澳门学前教育相关法律和政策，我们发现澳门的免费学前教育政策及其实施具有如下特点：
一、明确政府在实施免费学前教育中的职责，建立免费学前教育政策体系
免费学前教育政策实施的基础是澳门特区政府对学前教育公益性以及政府在保障学前教育公益性中职责的深入认识。澳门政府不仅在相关的法律和政策中明确了学前教育与其他教育阶段一样具有公益性，而且明确规定了政府在维护学前教育公益性中的职责。《澳门教育制度》(1991年)和《非高等教育制度纲要法》(2006年)对包括学前教育在内的澳门教育进行了明确规定，指出“所有人不论其国籍、血统、种族、性别、年龄、语言、宗教、政治或思想信仰、文化程度、经济状况或社会条件，均依法享有受教育的权利”，这一规定从法律层面保障了所有公民的平等受教育权利，体现了学前教育的公益性。同时，相关法律和政策还对政府在促进教育公平和学前教育公平，维护学前教育公益性方面的职能进行了明确规定，如《澳门教育制度》(1991年)和《非高等教育制度纲要法》(2006年)都明确规定了政府在包括学前教育在内的基础教育阶段应该“提供条件，使受教育者在入学和学习成功方面有均等机会”。
在实施免费学前教育过程中，澳门特区政府重视并明确规定了政府在实施免费教育中的职责。澳门免费教育的重要政策《为普及免费教育订定对非营利性私立教育机构给予之辅助》(1995年)和《免费教育津贴制度》(2006年)都明确对澳门特区政府(主要指学前教育的直接管理机构一教育暨青年局)在实施和推进免费学前教育政策中的职责进行了规定，包括财政投入、教育支持、教师队伍建设等。如澳门政府必须按时向实施免费学前教育的机构支付足额津贴；向各免费学前教育机构和人员提供必要的技术及教育教学辅助；向不符合专业资格的幼儿教师提供职前培训；为幼儿教师在职培训创造条件；向学前教育机构管理人员、行政人员及技术人员等提供必要的培训。这些规定对于明确并强化政府在实施免费学前教育政策中的职能、建立健全免费学前教育管理体制等都具有重要的作用。
澳门特区政府还先后出台了一系列免费学前教育法律、法规和政策，或在相关的法律和政策中对免费学前教育进行规定，并对其进行不断完善与修订，形成了较为完善的免费学前教育政策体系。这些法律和政策主要包括《澳门教育制度》(1991年)、《非高等教育制度纲要法》(2006年)、《为普及免费教育订定对非营利性私立教育机构给予之辅助》(1995年)、《修改普及倾向免费教育津贴制度》(2001年)、《免费教育津贴制度》(2002年)、《补充服务费津贴制度》(2005年)、《订定第20／2002号行政法规所指的免费教育津贴金额》(2005年)、《免费教育津贴制度》(2006年)和《修改免费教育津贴制度》(2007年)等。免费学前教育政策体系对免费学前教育实施中的政府职责、财政投入、教师队伍建设、督导评价等方面进行了规定，较好地保障了澳门免费学前教育的健康、有序推进。
二、切实加大财政投入力度。不断扩大和提高免费学前教育的保障范围与水平
澳门特区政府在推行免费学前教育时注重不断加大财政投入力度，以提高免费学前教育的实施水平，使免费学前教育的受益范围逐渐扩大，经费标准不断提高，从而充分保障学前儿童，尤其是低收入家庭学前儿童的平等受教育权。
首先，澳门免费学前教育的实施范围由小学预备班扩展到学前教育全部阶段，使得免费学前教育的受益范围不断扩大。1995年颁布的《为普及免费教育订定对非营利性私立教育机构给予之辅助》规定免费学前教育在小学预备班(学前1年)实施，而2006年颁布的《免费教育津贴制度》则将免费学前教育的实施范围扩展到了整个学前教育阶段(学前3年)。受益范围的扩大增强了免费学前教育的实施力度与效力，强化了政府在发展学前教育事业中的作用，增强了澳门学前教育的公益性。