郭玮张海风苑连霞石家庄铁道大学四方学院
所谓农业补贴，是指一国政府对本国农业的支持与保护政策体系，主要对农业生产、流通和贸易等进行的转移支付。美国是当今世界最重要的农产品生产和贸易大国，农产品种类丰富，品质上乘。2013 年美国农产品出口总额达创纪录的1409 亿美元，约占全球1/6 左右，这得益于美国能不断调整农业补贴政策，并以农业法案为基础，形成国内全方位、多层次的政策支持体系，对农业发挥巨大支撑作用。因此，研究美国先进做法，对于解决我国农业发展中的诸多问题，构建现代高效农业支持政策体系，无疑具积极的借鉴作用。
一、美国农业补贴政策的缘起及演进
美国于1933 年出台第一部农业调整法，其后大约每隔5 年即进行修订调整，使之适应新的经济社会环境，至今共出台16 部法案（见表1）。依据法案出台背景及主要目标内容，可将美国农业补贴政策分为三个阶段：
第一阶段（1933—1984 年）:农业政策主旨以价格支持和供给管理为中心。第一次世界大战之后，欧洲减少对美国农产品需求，经济危机使局面进一步恶化，美国农业收入锐减。为稳定农产品价格和农民收入，美国1933 年出台第一个《农业调整法》，限制农业生产，实施对农业的补贴，如让一部分农地休耕，屠宰多余的牲畜等，以减少农产品生产过剩，进而提高价格。1985年前的12 个农业法，基本上都围绕此目的。
第二阶段（1985—1995 年）:农业政策导向开始向农业生产市场化方向调整。20 世纪80 年代，随世界农产品市场竞争的加剧，美国农产品出口下降，政府库存增加。从1985年《美国食品安全法》开始，政策重心旨在削减政府预算，增强农产品国际竞争力，具体措施为：降低价格支持标准、减少补贴面积、鼓励农场主根据市场扩大出口。同一背景下，1990 年《食品、农业、资源保护和贸易法》，又降低价格支持水平，放松生产控制，减少农业补贴，扩大产品出口，推动市场化。
第三阶段（1996—2013 年）:农业政策的重心转向直接收入支持及农场安全网的构建。以履行乌拉圭回合的协议为契机，1996年出台了《联邦农业完善与改革法案》，实施脱钩直接补贴，进一步减少政府的干预，以建立在历史记录基础上的直接支付，取代价格支持和供给管理计划，从价格支持转向收入保障。2002 年《农场安全和农村投资法案》，开始重视经营风险管理和灾害援助，建立反周期支付、作物平均收入选择计划和补充农业灾害援助等，构筑有效的农场安全网。2008 年《食品保护和能源法案》在完善农业安全网的基础上，更注重食品安全、环境保护和能源安全等。
美国的高额补贴政策，使本国农产品获得相应的价格空间和比较优势，在国际市场具垄断竞争地位。为了控制国际粮价，美国耕地虽世界第一，具有规模经营的天然优势，却长期有1/3处于休耕状态，加之大型跨国集团企业，如四大粮商，与美国政府联盟，掌控了全球80%的粮食贸易，且在全球范围垂直整合农业产业链，打造一体化模式，形成了当今世界农产品市场和从土地到餐桌全方位的农业产业链垄断模式。
二、《2014 年农业法案》调整要点和影响
由于联合国和世贸组织对美国农业补贴的异议态度，认为违背公平贸易的基本原则，抑制发展中国家的农业发展与产业升级，受到它国起诉。同时基于美国国内财政赤字的压力，也迫使美国农业补贴政策朝WTO规则的方向调整。美国2008 年通过的农业法案，原于2012年9月到期。新法案的起草，由于参众两院争议较大。经二百余次修订，终于2014年2 月达成一致。由奥巴马总统签署了《2014年农业法案》（Agriculture Act of2014），时效2014至2018财年。法案旨在削减预算，使农业走向市场化；加大风险管理，注重农业的可持续发展：包括农场主收入支持、农作物保险、生态保护、信用支持、贸易、研究、国际食品援助、农村发展及其它项目。据美国国会预算办公室（CBO）测算，落实该《法案》需要9560亿美元。相较原农业补贴及支持政策（见表1），具体调整要点如下：
(一）取消直接支付补贴项目，代之农业收入风险保障计划（ARO）
新法案作出的最大改革，是取消实施近18 年的直接补贴（DP）、反周期支付（CCPS）、平均作物收入选择计划（ACRE）和补充收入支付等国内支持政策，每年节约50 亿美元。乳制品方面，取消了牛奶收入损失合约计划（MILC)、价格支持计划（DPPSP）和出口刺激计划。另外，还削减了营养计划预算。所谓农业收入风险保障计划（ARO），为不挂钩补贴类型，指农场主种植收入低于近5 年平均水平89％时，将提供总额不超近5 年平均水平10％的补贴，最高限额5 万美元。若农场的年收入超过75 万美元，则不允许申请。该计划覆盖品种，基本与原直接支付类似。因受巴西WTO诉美国补贴案的限制，棉花未被纳入。
（二）倾向作物保险管理项目，支持力度加大
近年频发的自然灾害，特别是2012年大旱，使美国意识到农业风险管理的重要。法案新增70 亿美元农作物保险，将覆盖范围从传统的粮食作物增扩到花生、棉花、水果和蔬菜等园艺或有机作物。农户参加保险，可选择收入保障（ARC）或价格保障（PLC）方式。同时提高保险赔偿金的计算标准，在个人农场实际损失或所在县内的历史产量两重标准之间，允许农户自由选择。新增的项目主要包括：一是设立反市场支付项目，当农作物的市场价低于参考价时，对农民的价格损失予以一定补偿。二是新增棉花累计收入保险计划（STAX）和其它作物的补充保险选择（SCO），政府分别提供80％和70％的保费补贴。三是乳制品方面，新增生产利润保险计划（DPMPP）和市场稳定计划（DMSP），保证牛奶的生产利润不低于4美元／英担（约合50.8kg），当利润连续两个月低于此标准时，按差额给予补贴；当牛奶供过于求时，鼓励缩减产量，保持供需平衡。四是增加基于指数的天气保险计划，植物病虫害预防和核心特殊作物储备贷款项目等，来防范风险。（三）整合自然资源保护计划，优化项目配置新法案将原23 个生态保护项目整合为13个，一些较小的项目被取消或合并。原较大的休耕计划（CRP）、环境质量刺激计划（EQIP）和环保管理计划（CSP）等，则仍保留。另新建两个环保项目，即农业土地权属保护计划（ACEP）和区域合作保护计划（RCPP）。前者是政府以购买土地使用权的方式来保护耕地、草地和湿地资源；后者则为鼓励一定区域内的政府、印第安部落及专业合作社等组织，与农户一起改善土质、水质和野生动物栖息地。