1.顶层设计反腐败基本法。从我国目前现有的法律体系来看,尚未出台一部专门的关于反腐倡廉的法律。只有制定出一部系统全面的专门的反腐法,建立反对腐败、倡导清廉的基本法律制度,才能有效地保证反腐倡廉工作的顺利开展。参照国外,很多国家在反腐败立法上都可以给我们党和国家(在本文则主要指执政党即中国共产党)提供一些有益借鉴。早在1906 年,英国就率先制订了《反腐败法》,随后美国的《廉政法》,印度的《防止腐败法》和新加坡的《反贪污法案》等也相继出台。这足以表明,健全的反腐法律体系对反腐成效的影响是举足轻重的。因此,我国有必要尽快制定出一部系统的、全面的、涵盖各个领域的反腐败基本法,统一界定反腐败的内容,体现公民反腐败的权利、义务和奖励、保护制度,规定对腐败分子的处罚、规定,对包庇、怂恿腐败分子的责任追究制度等等。然后结合现有的法律法规,配套出台《党员财产申报法》《反腐败公民举报法》《廉政新闻监督法》等等,全面完善和构筑具有中国特色的社会主义反腐倡廉法律体系。理所当然,相应的党内法规制度亦进行整合或制定配套措施、规定以完善。在党章之下,制定《中国共产党党风廉政建设与反腐败条例》,作为指导党风廉政建设和反腐败的总则性规范,规定党内反腐倡廉的基本理念、基本原则、框架性制度,统领指导其他具体法规[4]。在此基础上,逐步健全反腐败领导体制、教育机制、监督机制、预防机制、惩处机制、法规执行机制和法规效果评估机制等分类法规,完善其配套规定,构建结构合理、全面完备的规范体系。
2. 科学确定法规制度建设重点。反腐倡廉法规制度在内容上是一个庞大的体系,涉及政治、经济、社会发展和党建等各个方面,其中对权力的监督和制约是核心和关键。当前,主要是围绕改革权力的运行机制,完善党内民主机制,加强基础性制度建设如财产申报制度、业绩考核制度、权力公开制度等群众呼声强烈等问题,一是应重点加强对领导机关、领导人和领导班子,特别是“一把手”的监督制度设计。要针对党政领导机关、行政执法机关、司法机关和经济管理部门等重点部门和领导干部特别是主要负责人等重点人群,缩小权力运行的自由裁量空间,强化权力制约的监督机制。二是应针对工程建设、政府采购投标、资金管理、财政税收、土地、组织人事、司法等重点领域和关键环节,广泛征求意见,摸清廉政风险点,制定规范措施,并使制度更切合实际、更利于操作和执行。
3. 突出程序性法规制度建设。反腐倡廉法规体系中不仅包含制约权力的实体性内容,更要有体现公正的程序性设计。要增强程序正义意识,增加必要的程序性规定,通过严密的程序设置规范党内监督权力的行使和运用。程序制度的制定应该符合其内在的规律要求,从客观实际出发,方式、顺序、时效等不可随意颠倒或缺少。在实际工作中,工作程序往往是由不同层次和分支程序组成的一个程序系统。在制定程序制度时应该化繁就简,既要符合客观需要,又要便于操作,按照不同的层次、不同分支分别制定相应的程序,形成一个系统的程序制度。还有在程序上应完善关于法规制度的“立、改、废”机制。定期对现有反腐倡廉法规制度进行梳理、评估,建立制度审批和退出机制。重视制度可行性调研,对于不能发挥作用、落实不了的制度,该废止的废止,该完善的完善,避免随意出台和随意废止制度。
4.明确与国家反腐立法的衔接协调。党内反腐倡廉法规与国家反腐法律有各自的适用范围、约束标准、惩戒手段,其在反腐败规范体系中的功能定位也不同,但二者并行不悖。只有做到两者相辅相成,相互协调,反腐败规范体系的整体效能才能得到最大程度的发挥。全面从严治党,适用反腐倡廉法规,首先要科学认识党内法规与国家法律之间的关系。那些可以或者已经由国家相关法律规定的,应尽量通过国家法律来规范,党内法规要聚集法律底线之上的行为约束,不能越俎代庖规定应由法律规定的事项,或者无依据扩大其适用范围,确保与国家法律体系的和谐融洽。2015 年10 月中央政治局会议审议通过的《中国共产党纪律处分条例》即是力促“纪法分离”的实践。修改后的条例将旧条例中70 多条与国家法律重合的内容删除,规定党员受到党纪追究,涉嫌违法犯罪的,应当及时移送有关国家机关依法处理,在法纪之间做到边界清晰,泾渭分明。
对于党内反腐倡廉法规与国家反腐立法的衔接配合,良性互动,还要求在制度建设上,增强问题意识,找准制度的空缺和漏洞,制定有针对性,可操作性的规范,使两者在具体案件的处理中能顺畅地对接,共同发挥对腐败的震慑和惩戒作用。当前在国家监察委员会的体制改革试行中尤其要注意案件检查工作条例与国家刑事法律的对接。另外在功能上,要发挥党内反腐倡廉法规的及时性、灵活性特点,对于国家法律法规规定尚不完善的方面,可以先行制定相关法规进行补充,及时分析和总结反腐倡廉法规的执行情况,对经过实践检验、适应形势发展的法规,通过法定程序,适时上升为国家法律法规。当然,在注重与国家反腐败立法衔接的同时,也要加强党内法规体系内在的协调统一性。根据党风廉政建设和反腐败的新形势和新情况,对党内法规执行情况和实施效果开展评估,检验各项制度和程序是否合理,发现问题和不足,为党内反腐倡廉法规的清理、修订、解释和废止与否提供依据,推进党内反腐倡廉法规制度体系的协调统一和与时俱进。