农村税费改革的实践和完善初探(2)

按制度规定，村级“一事一议”主要用于村道路建设维护、乡村水利设施等村级公用事业，原则上是“有事则议，无事不议”。从调查的情况来看，在现实操作中存在着两种情况：一是“有事难议”。这也是公共选择中普遍存在的问题。如果乡村议事的决策集中在少数人手中，决策成本虽然小，但可能造成公共偏好的扭曲，甚至成为变相增加农民负担的手段；如果要经过全体一致或多数人的同意，决策成本会明显增加，议而难决的概率增大。二是“一事一议”的乡村民主制度可能会扭曲，即各地名义上的最高人均“一事一议”负担可能会成为变相的人头税，成为固定负担。这是在乡村缺乏有效民主条件下公共决策由上级政府变相垄断的反映。总体看来，“一事一议”在现阶段操作难度很大。
2.3乡村债务的消解更加困难
据统计，税费改革前的2001年乡村负债总额达49360万元，乡平均1096万元，其中村级负债36208万元，村平均62万元。在推进农村税费改革过程中，**市通过“两清两盘”等一系列综合措施，已消化乡村负债9870万元，占债务总额的20%。而到2003年，全市仍有乡村负债39000万元。改革后既不能再通过集资、收费的办法偿还，又由于资源的不可再生性，拍卖、盘活都在一定程度上具有一次性的性质，在基层可用财力减少的情况下，剩下的债务偿还基本上失去了资金来源，而且债务还随着利息的增加而上升，同时这些债务中欠农户的借款和合作基金会股金等，如不及时偿还，农民就有可能以债抵税，使部分农业税收入落空，进而影响乡村财政收入，形成恶性循环。这将成为农村税费改革继续推向深入的现实难题。
2.4税制设计带来税负不公，造成抛荒现象
税费改革后，把原来的按人负担的乡村统筹提留费和按地负担的农业税变为全部按地征收农业税。随着人费向地税的转变，无形中把原来一部分由人口和劳力承担的费用转移到土地上，在人多地少、非农业收入高的地区和农户，农民的人均负担低，而在人少地多，以农业收入为主要来源的地区和农户，农民的人均负担则偏高。出现了多种田多纳税，少种田少纳税，不种田不纳税的情况，加大了种田农户和非农业生产户之间的收入差距，势必导致种植业比较效益进一步下降，严重打击了农民种粮的积极性。现在许多农户提出要上交所承包土地，但村组织担心上交耕地后税款无人承担而不愿接，致使农田抛荒现象比较严重，这不仅不利于引导农民扩大土地经营规模以提高竞争力，还有可能影响我国粮食安全和基层稳定。
3完善农村税费改革的思路
农村税费制度改革必须在兼顾各方利益的前提下多管齐下，特别是要从宏观政策导向和体制上着眼，从具体制度安排上着手。
3.1改革农业税制，从对生产环节向对消费环节征税过渡
从世界农业税制的设置来看，像我国这样单独设立农业税制的情况是不多见的，一般国家对农业与其它行业征税对象一样，征收同样的税，只是在税率和减免方面与其它纳税有一定区别。
根据我国实际，也应当逐步把单独的农业税制归并到消费税和增值税中，完善流转税制。也就是说，取消农业税和农业特产税，在农业生产环节上一律免税，农产品不上市就不征任何税，而将税收负担转移到农产品消费者身上。在税制的具体设计上，可以考虑在批发和零售环节税率从低课征；对农业投入物实行免税、低税以降低农业生产成本；充分利用世贸组织的有关规定，对农产品出口采用全额退税办法以提高外向型农业的竞争力。此外，考虑到目前少部分高税率农业特产品改征增值税后，税负有较大幅度下降，可考虑扩大消费税征收范围，对这些产品的流转额进行第二次调节。
这样改革将使我国的农业税收更加合理，主要体现在以下三个方面：第一，在不降低税收收入的情况下彻底减轻农民负担。据专家预测，我国粮食成品率为28%，约有3000亿斤的粮食进入流通领域，这些都为扩征后的增值税提供了充实的税源。比照城市个体工商户缴纳增值税的办法规定起征点，这样一般收入低的农户都达不到起征点，无需缴纳增值税，同时也符合我国农民生产的粮食有相当部分自用而不参加流通的实际，在加上个人所得税对高收入农户的适当调整规范，农民所需负担的税收将大大降低，也更公平。第二，规范征税行为，有利于降低征税成本。农业税和农业特产税尽管收入总量不高，但是它们涉及面广、环节繁琐、征收难度大，目前大部分地区都配备了专门的农税队伍，综合税收成本显然是不合算的，改为增值税和消费税后，由于流转税征收体系和办法都比较健全，在现有的国、地税框架下就能实现税收任务的完成，无疑将大大降低税收成本，提高征税效率。第三，有利于妥善解决“抛荒”问题。将征税范围从生产转移到消费上后，从根本上消除了“种粮越多越吃亏”的悖论。农民从种粮中获得了收入，减轻了负担，将会激励更多的农民从事粮食耕种，缓解我国粮食紧张和部分耕地闲置浪费的矛盾。