农村税费改革的实践和完善初探(3)

3.2调整财政对农业的补贴政策，促进农村社会经济发展
农村税费改革既是一次利益的调整，又是财政支农体系优化的契机。农业是我国基础产业，财政补贴是对其进行保护的重要手段，在目前世贸组织的框架下，通过改革补贴办法来加大补贴力度和效果，使税费改革后农业发展后劲更足，可增加农民收入，帮助农村走上良性循环道路。
调整补贴内容：一是向具有比较优势的农产品倾斜。重点支持我国具有比较优势而需求量又大的农产品生产，把不具备竞争优势的产品的生产减少到最低安全标准；二是加大对农业基础设施的补贴；三是对以农业保险和农民社会保障为核心的收入支持体系的补助。入世后，农业面临的市场和自然风险将加大，农民的就业、医疗压力也将显性化。为农民收入提供有效的保障，对于农村的稳定有着特殊的意义。通过健全农业风险补偿机制加强对农业生产保险业务亏损的补贴、减免税收等办法鼓励带有互助保险合作性质的农业专项风险基金、逐步建立农民收入保障制度和直接收入补贴制度，并完善农村医疗保障和养老保障制度。
改进补贴方式：由“暗补”改为“明补”。WTO《农业协定》规定，政府提供的价格支持应针对农产品生产者，而不是流通部门。为适应这一要求，一方面，价格补贴应直接落实到农民身上。政府通过粮价监测体系测算各种粮食的市场平均价格，再考虑粮食供求状况、财政承受能力、基期支持价格等因素确定保护价，由两者之差计算价差补贴。农民可根据其生产的商品粮数量，经过核定后向财政部门领取补贴。另一方面，按农业协定“微量允许标准”条款规定，政府的非特定农产品支持也有一定的补贴空间。对农业生产资料、信贷以及主要农产品储运、流通、市场信息等支持服务体系的购建目标应从目前的中间环节向协定认可的农业生产部门转移。
3.3完善转移支付，尤其是中央、省对县补助体系
1994年的分税制改革及2002年所得税和营业税分享改革的总体趋势是财力层层向上集中。这样一来，基层财力增长缓慢。农村税费改革后，受冲击最大的恰恰还是县乡财政。有必要通过中央、地方事权的重新界定，加大转移支付的范围和数量。在具体操作上，可以按照以下方式进行：一是对县的纵向转移支付。按人均相关因素计算后，以县为单位，由省财政通过转移支付弥补缺口。二是完善各项政策性专项补助。对省内有区间外部性的基层设施建设进行补助，比如农田水利设施等。三是对农村合作基金会和城市信用社等实行政策性清理而发生的借款酌情给予豁免或补偿，减轻县级财政的历史包袱。
3.4加快构建农村公共财政框架
税费改革本身就是农村公共财政建设的题中应有之义，改革成功与否，根本上也取决于公共财政框架的建立和完善必须与其它改革一起整体推进，互为补充。
调整县乡财政支出范围。县乡财政困难，收支矛盾突出，主要根结在于基层财政的“事权”和“财权”不统一。实现基层财政的归位，就要将纯公共品提供方上划，列入中央及省级财政支出范围。目前可以从以下两方面入手。首先，改革义务教育支出办法。过去县乡承担了基础教育经费的来源，使得基层财政支出中用于基础教育就占到了60-70%。公共财政理论认为，基础教育是公共产品，在某种意义上它的公共性和受益范围远远超过了县域本身，尤其在像我国这样的发展中大国，基础教育更应该在整个教育体制中成为最优先保证的领域，由县乡财政承担显然是不合理的。应该将农村基础教育发展放在国家财政分配的重要位置，列入中央预算安排，通过直接划拨和转移支付的形式，将筹资责任向上集中。理顺基础教育的投入机制，也是解决农村税费改革的关键所在，是县级收支矛盾的集结点，可以说具有牵一发而动全身的效果。其次，民兵训练等属于国防性质的开支，也应该从由县乡财政负担，转向统一纳入中央政府军费预算。民兵预备役是我国武装力量的重要组成部分，也关系到国防建设质量的高低，由县乡财政“买单”不符合公共财政的要求，与民兵训练情况相类似的还有基层国防教育等。