如何正确行使海关行政自由裁量权(2)

    （一）海关法律法规对自由裁量权控制力有限，自由裁量权过多过乱
    自由裁量权是法律法规对海关的授权。海关自由裁量权行使状况的好坏首先取决于这种授权是否规范、合理。就现有的法律法规来看，海关自由裁量权呈现出“多、杂、乱”的不协调状态，未能在立法层面上对自由裁量权加以适当控制。首先，自由裁量权总量过大。据统计，海关总署历年制发的规范性文件数量达9797件，其中设定了大量的自由裁量权，几乎涵盖了海关所有业务部门的各个业务环节。而各直属海关、隶属海关制定的设定自由裁量权的规范性文件更是难以统计。加上法律、行政法规的授权，海关自由裁量权规模极其庞大。过多的自由裁量权催生了行政效率低下、随意处置相对人权利、权力“寻租”等多种弊端。其次，自由裁量权设定主体过多。实践中，除法律、行政法规、海关总署规章外，直属海关、海关的内设机构、派出机构和隶属海关都在以规范性文件的形式设定自由裁量权。如此之多的设定主体，不仅造成自由裁量权“泛滥”的现状，还使各种自由裁量权之间相互重叠、冲突，导致多头管理、推诿扯皮、标准不一，侵害相对人的利益。再次，自由裁量权界限模糊。海关法律法规对自由裁量权的规定大都比较笼统，常常使用“海关认为必要时”、“情节严重的”等界限模糊的表述方式，行使自由裁量权的条件、范围、方式、程序等缺乏明确标准，造成超越权力、滥用权力、权力不当行使。
    （二）海关行政执法片面强调合法性原则，自由裁量权的行使忽视合理性要求
    长期以来，海关将合法性原则作为行政执法的唯一原则，指导所有的行政行为。合法性原则是指行政行为必须严格按照法律规定的权限、条件、标准、程序实施，行政主体没有任何变更或选择的权力。这一原则主要针对的是羁束行为，要求行政主体完全依据法律规定办事，不得自由发挥。海关将这一原则用以指导自由裁量行为，其结果必然导致一味地生搬硬套法律法规，机械执法，造成不当裁量。除合法性原则以外，合理性原则同样是我国行政法的基本原则之一。合理性原则基于控制自由裁量权的要求产生，要求自由裁量权的行使应当符合法律的目的，具有合理的动机，充分考虑相关因素，符合公平正义的法律理性。对合法性原则的过分片面强调导致对合理性原则的忽视，对合理性原则的忽视造成海关执法偏离了法律的本意。
    （三）海关执法欠缺统一标准，自由裁量权的行使随意性强
    海关执法行为具有重复性的特点，经常对相同或类似的情况进行监管或处理。然而，目前海关在对待这些相同或类似的情况时，经常做出不同的行为。比如，不同的相对人在相同情况下，可能因为不同关员对法律法规理解不同而受到轻重差别较大的处罚决定；同一相对人获得进口免税批准后，再次以同样方式进口相同货物却无法享受同等待遇。“同责不同罚”、“相同情况不同对待”现象比较突出。这些执法行为单个来看都在法律法规授权的裁量范围内做出决定，形式上并未违法。但是加以横向和纵向比较后，这些行为不合理的一面显现无疑。当前海关执法偏重于个案处理，很少将具体行为融入整个海关执法体系。这种思维模式导致不同的海关各自为战，缺乏执法标准的统一；即使是同一个执法者，也会在不同的时间对相同的问题产生不同的判断，使自身行为前后矛盾。
    （四）海关权力封闭运作，缺乏对行使自由裁量权的有效监督
    海关行政执法是一个近乎封闭的体系，行政相对人常常仅出现在行政行为的起点和终点，对于期间的运作过程一无所知。由于缺少了解海关执法标准和执法程序的渠道，行政相对人不仅难以预先判断海关对其行为的态度，即使海关认定事实错误，适用法律不当，也无法在行政行为完成前采取措施，预防对自己不利的结果。行政相对人对不当行使自由裁量权的行为只能通过行政或司法救济途径，在事后加以解决，不仅难以避免损失，徒增救济成本，也增加了海关执法的负担和不必要的人力、物力支出。另一方面，由于缺乏有效的外部监督容易造成行政主体行使职责懈怠，漠视相对人权益，还给暗箱操作、以权谋私、权钱交易提供了滋生的温床。