如何正确行使海关行政自由裁量权(4)

    《行政许可法》的出台，对这种现状无疑会产生巨大的影响。许多还存在“官本位”思想，持有“我想怎样就怎样”想法的关员甚至领导干部必须接受一次思想上的洗礼，真正认识到程序的重要性，认识到违反程序的严重性。各级海关应当将《行政许可法》规定的公示制度、告知权利制度、说明理由制度等程序规则落到实处，严格遵守《行政许可法》的规定。
    另外，《行政许可法》的规定只是对所有行政机关的最低要求，各级海关可以根据实际情况，在法律规定的范围内，本着方便行政相对人的原则，制定更高标准的规定，真正做到“依法行政，为国把关，服务经济，促进发展”。例如《行政许可法》规定行政机关作出行政许可决定的期限原则上是自受理行政许可之日起20日，但在某些地区、某些业务中，20日显然过长。因此海关可以通过制定规章或其他规范性文件来规定少于20日的期限。
    （三） 加强内部监督制约，强化执法责任意识
    《行政许可法》确立的监督检查与责任追究制度是使这部法律得以实施的保障。没有责任，任何一部法律都是一纸空文，责任以国家强制力来确保法律的实施。在控制自由裁量权方面，正如上文所述，责任起到了很好的警示与制约作用。在监督检查与责任追究制度中，行政机关的内部制约是应有之意。
    在海关系统内，应当对行政执法工作建立监督制约机制。笔者认为，该机制应包括以下几方面：第一，上级海关对下级海关的监督。海关实行垂直领导体系，上级海关从职责上讲负有监督管理下级海关的义务。并且上级海关相对下级海关地位超然，易于保持中立地位。因此，上级海关对下级海关的监督应是最主要、最为有效的监督制约方式。第二，一海关内部设立专门部门对本关行政许可工作进行监督。第三，在具体的业务部门，领导干部要对具体从事具体工作的关员进行监督。上述三种监督形式的内容基本一致，正如《行政许可法》所规定，一是对具体海关、具体部门、具体关员从事行政执法工作中的违法行为进行监督。在这里要特别指出的是，要加大对程序违法的监督力度，使法律规定的程序规则真正落到实处，不要流于形式。二是对具体工作对象从事行政许可事项活动的监督检查。对于后续监管是否到位，是否出现监管不力的情况，应当严格进行监督。对于监管不力造成严重后果的，一定要严肃处理。海关通过内部监督，对工作过程中出现的违法行为通过给予行政处分甚至转入司法程序给予制裁。这样，一方面给予违法者惩罚，一方面通过警示作用使海关关员在从事行政许可工作中，充分考虑自己行为的合法性与合理性，正当行使自由裁量权。
    （四）加强法治教育，提高全体海关工作人员的综合素质
    上面所讲述的对自由裁量权的控制措施都属于被动控制，都是通过建立健全规章制度来实现的。然而无论法律法规如何完备，规章制度如何健全，都不可能完全保证自由裁量权的正确行使。这就需要具体行使自由裁量权的人员必须从主观上进行控制，必须恪守特定主观原则。这在英国称之为“合理性”原则，在美国又可解释为“非专断、反复无常或滥用权力”原则。也就是说：“自由裁量意味着根据合理和公正的原则做某事，而不是根据个人意志做某事；根据法律做某事，而不是根据个人好恶做某事”。具体到海关系统，就需要每位关员从正义、公平的立场出发，从合法性与合理性的角度考虑，去处理每一项工作。在现阶段，达到这一目标可能会有一定困难，原因就在于海关工作人员的素质参差不齐。因此，要在贯彻法治教育的基础上，提高每一位海关关员包括职业道德素质、业务素质、理论素质等等在内的综合素质水平，这样才能在根本上保证自由裁量权的正确行使。
    综上所述，合法、合理行使海关行政自由裁量权、对滥用海关行政自由裁量权的防范及控制是一个相当复杂的系统工程，并且只有有效地控制了对海关自由裁量权的滥用，才有助于减少海关腐败的滋生，才有助于降低海关行政赔偿风险，才有利于保护国家利益及相对人的合法权益，才有利于实现“依法行政，为国把关，服务经济，促进发展”的海关工作新方针。