如何加强农村基层民主监督
马宝成
［摘要］
在农村基层民主30多年的发展过程中，我们在民主监督的制度创新、组织创新等方面已经进行了一些有益的探索，这为今后加强民主监督提供了基础和条件。但是，与农村基层民主的发展要求相比，民主监督仍然存在一些亟待解决的问题。要通过加强基本制度建设、规范监督主体、健全监督程序、处理好监督机构与其它村级组织的关系等措施加强民主监督，使之成为农村基层民主新的生长点。
［关键词］
基层民主；民主监督；村务公开
［中图分类号］D42［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2011)06-0023-05
农村基层民主是中国特色的基层民主政治制度的重要内容，迄今已经走过了30多年的历程，所取得的成就曾经引起了海内外的广泛关注。但是，时至今日，农村基层民主仍然不能摆脱诸多困境，诸如村委会选举“乱象”、“两委”关系紧张、村干部贪污腐败侵害村民利益、因利益矛盾导致的村庄暴力等等。这些困境使人们对农村基层民主产生了疑问，也使一些关注农村基层民主未来的人们深感焦虑甚至悲观。要破解农村基层民主的发展困境，除了继续做好村委会的民主选举外，我们还要在基层民主的其他方面寻求良策。其中，民主监督就是一个值得重视的政策选择，加强民主监督可以成为农村基层民主的一个重要生长点。
一、民主监督是农村基层民主的内在要求
1.从理论上看，民主监督是民主政治的重要内容。在如何理解民主这个问题上，我们还存在一些偏颇和误区。比较突出的就是把民主简单化为选举。其实，选举仅是民主的开端，更多、更重要的内容则是监督制约。政治学的基本理论认为，现代民主不仅仅是选举民主，更主要的是监督与制约。现代政府（代议制政府）在具体运作过程中必须严格遵循法定的权力界限，如立法机关的活动必须严格遵循法定程序，如集会、开会、听证、公开表决、质询等制度以及议案提出、审议、表决及公布等程序。行政机关必须在宪法和法律限定的权限范围内活动，不能对社会领域、市场领域进行过度的甚至无节制的干预。“间接民主在很大程度上则是一种对权力的限制和监督体系。”[1]从这一意义上说，现代民主在很大程度上是一种针对权力的限制和监督体系。
在笔者看来，村委会直接选举是农村基层民主的充分必要条件，在满足了这一条件之后，农村基层民主的核心问题就是是民主监督问题。因为村委会直接选举只是短暂的，而日常村务管理却是长期的、不能停顿的。对于具体的村民个体来说，直接选举仅仅是投票那一瞬间的事情，而对选举产生的村委会的监督则是每时每刻都进行。因此，农村基层民主的绩效如何，在很大程度上取决于民主监督的效果如何。如果农村基层民主仅仅是初步实现了民主选举，而与之相配套的民主监督还没有实现的话，这种基层民主就不是真正的民主。
纵观我国农村基层民主的30多年发展历程，由于对直接选举产生的农村基层干部缺乏必要的、有效的监督，背离甚至侵害农民利益的事情时有发生。全国人大内务司法委员会调研发现，许多地方“四个民主”发展不均衡，只重视民主选举环节，忽视了民主管理和民主监督，有的地方选举时，省、市、县、乡都成立了专门领导机构，每个村都有五六名包村干部驻村指导以保证选举顺利进行，但在指导村民行使其他民主权利时，重视程度明显不够，致使村民的民主管理、
民主决策、民主监督权很难落实；有的地方对村干部缺乏有效监督，因财务不公开、决策不民主、管理无规章引发的村民上访事件不断发生。[2]
2.从现实上看，加强民主监督是实现当前农村治理的要求。当前，随着党和政府一系列惠农政策不断强化，政府的惠农补贴越来越多，如何把这些惠农政策真正公平合理地落实到每个农民手中，是大家越来越关心这个问题。特别是在一些经济比较发达的农村地区，土地征用、土地流转使得农村土地的价值越来越高，直接关系到村每个农民的切身利益。对此，必须通过有效的民主监督来保证村庄公共利益的合理公正的分配。否则，就可能会出现村庄腐败。事实上，由于民主监督缺失导致的农村干部腐败问题在很多地方都程度不同地存在，我们可以看到一些典型案例，有些案例让人触目惊心。
比如，前段时间，有媒体报道，在山东临沂市召开的第11届全国村长论坛演变成近似豪车展。论坛的奔驰、宝马、劳斯莱斯、雷克萨斯等豪车随处可见，车牌号则有“888”、“666”、“777”、“999”。“这不是车展，却比车展更牛。”[3]
再如广东佛山市禅城区南庄镇紫洞村党支部书记、村委会主任刘子荣，涉嫌挪用村集体资金2370万元。近期又爆出安徽合肥市庐阳区一社区党总支书记——被称为“安徽村官第一贪”的刘怀寅，在2001-2008年期间贪污受贿近千万元。据统计，近年来查处的农村基层干部违纪案件占案件总数的55%以上，纪检监察机关受理反映乡科级及以下基层干部的信访举报，占信访总量的70%以上。[4]
从全国范围看，近年来，农村党风廉政建设的形势依然严峻，亟待解决的问题仍然很多。2010年初，时任中纪委副书记张毅同志对此作了以下概括：（1）农村基层违纪违法案件持续多发、数量居高不下。一是绝对数量上升，二是处分农村党员干部人数占全国处分总人数的比例上升。（2）农村基层党员干部作风
问题十分突出。不作为、以权谋私、拉票贿选、决策不民主、作风简单粗暴的问题确实不同程度地存在。（3）损害农民利益的问题还比较严重。一是侵害农民土地权益问题，主要表现在土地承包和土地征用两个方面。二是村级财务管理混乱问题。一些村干部随意签批、随意列支、挪用私存公款等问题突出，白条入账现象屡见不鲜。一些村集体资产家底不清、产权不明，侵占、低价承包和变卖、随意改变权属或无偿占用集体资产资源。三是侵犯村民民主选举权利问题。一些地方村委会换届选举中，宗教、宗族势力干扰和操纵选举、拉票贿选等问题严重。四是惠农政策落实不到位问题。在惠农补贴发放、支农资金和项目管理使用中的虚报冒领、挤占挪用、贪污私分、低效浪费问题时有发生。等等。[5]
这些问题需要我们深思：按理说，这些村干部都是经过合法的程序由村民直接选举产生的。但是，为什么会出现侵害村民利益的问题呢？这与我们目前村级治理过程中的民主监督的缺失有直接关系。民主监督在农村基层民主中的作用没有得到应有的发挥，村民对村党支部、村委会的监督流于形式，甚至形同虚设。因此，在新形势下，如何通过强化民主监督来保证村庄的公共利益能够真正惠及每个成员，是农村治理迫切需要解决的问题。 二、当前加强民主监督的主要探索
我们在加强民主监督方面的有益探索，主要表现为以下三个方面的创新。
1.民主监督的制度创新。民主监督的制度创新主要表现为关于民主监督的一系列制度规定的制定。在推进基层民主最初，我们就把村务公开制度作为农村基层民主的一项主要制度在全国范围内推进。1998年颁布的《村委会组织法》对村务公开制度做了规定，各个省份在本地的有关村民自治的地方性法规中大都对村务公开制度作了规定。
2004年6月22日，中共中央、国务院办公厅下发《关于健全和完善村务公开和民主监督制度的意见》。党的十七大报告明确指出，“依靠人民群众，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径。”2010年10月28日，第十一届全国人大常委会第十七次会议表决通过了修订后的《村委会组织法》，该法第三十二条规定：“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构”，同时明确，“村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责，可以列席村民委员会会议。”2011年5月24日中央出台《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》对当前农村中存在的腐败问题有着明确而清晰的认识，提出了不准非法侵占土地、不准挪用惠农资金、不准吃拿卡要、不准大操大办等40多个不准，基本上囊括了当前农村群众对基层干部意见最大的所有问题。
上述民主监督的制度创新，是促进农村基层干部廉洁履行职责，推动农村基层民主重要的制度条件。
2.民主监督的组织创新。民主监督的组织创新主要表现为民主监督机构的多元化，如村民代表会议民主监督功能的拓展、村务监督委员会的普遍推行以及联户代表制度的初步建立等。
（1）村民代表会议民主监督功能的拓展。在许多村庄，村民代表会议的功能逐步从民主决策拓展到村务监督方面，天津市武清区、河北省青县、江苏省太仓市等完善村民代表会议制度，通过每年听取和审议村委会工作报告和村干部述职报告、评议村党支部和村委会班子成员等方式，加大对村支部和村委会干部的监督。天津市武清区于1999年在全区推行了村民代表会议制度。村民代表会议内设民主理财小组和村务监督小组，其成员由全体村民代表在与“两委“班子无