我国旧村改造中利益相关者合作治理模式探析
---以山东沈泉庄的改造实践为例
作者：许玉镇 毕荣
2006年以来，中国部分农村地区开始大规模的旧村改造工程。2006年4月，山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点。2008年6月，国土部颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，2008、2009年国土部又分别批准了19个省加入增减挂钩试点。旧村改造涉及诸如征地拆迁、安置补偿等关乎农民生存环境、生产生活资料丧失或改变等一系列敏感问题，所引起的相关各方，特别是村民与政府、开发商之间的利益冲突愈演愈烈，甚至引发诸如集体上访、暴力冲突等群体性事件。“土地争议问题已占农村群体性事件的65%，已成农业税取消后，影响农村社会稳定和发展的首要问题和焦点问题。”［1］如何消弭旧村改造中的利益冲突，顺利完成旧村改造工程，已成为地方政府当前工作的难点之一。
一、旧村改造中的利益相关者
公共政策中的利益相关者是指所有对政策的目标和执行感兴趣并且对其具有影响的团体和个人，比如公民、决策者、不同政见者、主管官员、独立中介机构、顾客、交叉部门、竞争者、大环境中的利益相关者和学者等。20世纪70年代，拉瑟尔·阿克夫( Ackoff R. L. ) 从利益相关者视角审视组织系统内部，提出解决社会问题的系统路径，即重新设计利益相关者间的合作和支持系统。［2］旧村改造中，政府部门、投资开发者和旧村村民是“主要利益相关者”，与旧村改造的关系最为直接和密切。此外，还存在其他“次要利益相关者”，包括公共事业组织、产业团体、相关NGO 组织和新闻媒体等。地方政府、环保局、国土局及相关建设主管部门等希望通过旧村改造增进公共利益，建设社会主义新农村； 保证城市规划的落实，促进城市发展； 完善公共事业建设，缩小城乡差别；
增加土地储备量，获取土地出让收益。房地产开发公司、承包建筑商等投入资金参与旧村改造，获得经济效益是其最首要、最根本的目的。村民则希望提高房屋补偿标准，完善社会保障，“融入”城市； 保有现有租金收益，分享优势区位地块升值收益。文化保护单位、产业团体、相关NGO 组织和新闻媒体等非营利、非政府组织的迅速发展，打破了政府、开发商和村民三方博弈的格局，大大改善了旧村村民利益诉求的“生态环境”，其利益诉求呈现团体性、社会性和公益性的特点，立足于保护资源有效利用，促进环境改善和文化延续； 争取社团利益，促进社会可持续公平以及应用理论技术监督政策执行过程与效果。正是利益关系间的交集与冲突推动了利益协调与合作，利益主体间的利益不合与差异让彼此利益关系趋于明朗。［3］旧村改造的利益主体在动机、认知、能力等方面的先天差异，会诱发多种矛盾，“没有哪个行业比建筑业的冲突更多”［4］。在旧村改造中，利益主体内部各成员追逐自身利益最大化的过程中，往往做出逆合作行为，引发冲突。利益相关者的冲突症结表现为:
第一，利益分配不公导致冲突。旧村改造各方利益矛盾的焦点就是利益分配问题，其不公有两点: 一是拆迁安置补偿标准存在显性不公。由于政府的政策强势和开发商的经济强势，村民自治理念和其他协作者支持行动的滞后，补偿标准会倾向于政府和开发商。二是旧村改造收益分配存在隐性不公。地方经济发展和土地规划的变化会导致未来收益的不确定性，原有分配框架所呈现的合理性，会随这些因素的动态变化转为实质上的利益分配不合理。第二，信息沟通不力导致冲突。利益主体间的利益交集是其合作的基点。由于政策执行者信息沟通意识不到位，沟通方法和渠道不合理，利益相关者无法从信息流动中获得自身缺失的有效信息，对其他利益主体真实意思的判断会出现偏差。为了争取自身利益的最大化，各利益相关者会在有限信息、偏差推断的基础上提出非合理诉求，放大多元主体之间的利益对立，引发冲突。第三，操作流程不当引起冲突。目前的旧村改造，
往往注重村庄的拆迁和改造建设工作的实施，对改造前的项目审核、规划及改造后的跟踪反馈缺乏足够的重视。一方面，前期工作准备不充分。有些地方旧村改造拆迁工作开始以后，被拆迁村民还在与政府、投资开发商讨价还价。另一方面，后期村民安置保障不完善。生活环境、生活方式的变化不能一蹴而就，就业、卫生医疗等社会保障问题需要长期持续完善。第四，信任机制缺失诱发冲突。在旧村改造中，部分开发商由于贪图利益，出现不兑现约定义务的行为，比如拆迁房施工偷工减料。尽管在项目协议上可以制定相关契约对这种机会主义行为作出约束与惩戒，但由于信息的有限性、行为的隐蔽性和主体的复杂性，这种“不诚信”行为在市场中屡见不鲜，造成旧村改造多元主体难以实现共赢的局面。同时，政府的行为有时也难以取得利益相关方的信任。
二、从沈泉庄的改造实践看合作治理在旧村改造中的适用性
作为中国“十大经济强村”之一的山东省临沂市沈泉庄村，是农村经济发展和农村城镇化的一个典型，其旧村改造过程是当前全国旧村改造工程的一个缩影。沈泉庄位于山东省临沂市罗庄区东南3公里处，现有村民486户1994人，外来打工者2万多人，总占地面积6. 5平方公里。其中工业园占地600万平方米，拥有21家企业。2009年，社区实现销售收入130亿元，利税总额7亿元，上缴综合税金9亿元，村民人均收入18800元。沈泉庄实行村企一体化，村集体企业华盛江泉集团和村委隶属于沈泉庄党委领导。随着集体企业的发展壮大，土地被征用投入工业园区建设，加之外来人员的增加，沈泉庄现有住房已无法满足居住需求。在沈泉庄现有的1994位村民中，约有700人在村企上班。由于沈泉庄进行整村改造，动拆迁规模较大，矛盾突出，因此村两委探索合作治理途径，加大村民的话语权。目前，沈泉庄已完成旧村改造规划和村民意见征求，按照补偿安置方案完成拆迁， 42座单体别墅已经建成完工，其他住宅工程正在建设。
20世纪90年代，沈泉庄便开始进行统一规划的村庄建设改造，至今20年间，村里没有批一处宅基地。目前沈泉庄住宅基本分三种: 一是90年代建造的两层楼房，建筑面积在240—260平方米左右； 二是90年代末建造的两层别墅楼，建筑面积在260—290平方米左右； 三是8座高层集体楼，户均140平方米左右。经统计，沈泉庄村目前住房有两层楼房205套，集体楼191套，别墅137套，合计533套。2010年，沈泉庄社区召集所有党员、居民代表参加社区两委扩大会议，决定对全社区进行整体改造，拟建住宅分为单体别墅、连体别墅、高层公寓楼三种类型( 见表1,略) ，补偿标准依据《临沂市中心城区房屋拆迁安置和土地补偿实施办法》: 楼房、平房分别按照850元/m2、400元/m2给予补偿，据此征求村民意见。
在村委征求村民意见的同时，笔者就此改造方案对村民进行了问卷调查。通过问卷和访谈，笔者旨在了解村民在旧村改造中的立场，对村庄规划、补偿安置的意见与顾虑等问题，调查结果统计见表2(略)。通过分析调查结果可以看出: 第一，大多数村民对旧村改造持支持的态度，超过半数村民认为这会给村庄带来好处。但是具体到个人和家庭的利益，超过半数村民认为不会给自己带来好处。面临旧村改造，村民们在对村庄前景看好的同时，对自己和家庭前景的态度却显得“底气不足”，究其根源，拆迁安置补偿标准和改造后土地权益的变化当属主因。第二，绝大部分村民对政策宣传和执行程序表示不满意。村民本身对政策不甚了解，而基层政府及工作人员宣传不到位，在未充分征求村民意见的情况下要限期拆房，致使村民对政策制定和执行程序的公平性产生怀疑。第三，村民对房屋估价及补偿标准尤为不满，认为对现有房屋的估价标准模糊，程序不透明，估价过低，这种情况下继续进行拆迁改造，村民没有足够的经济能力建置新房，而倾力建房会使部分家庭生活负担加重甚至负债。
在调查中，村民对旧村改造后的生活尤其表现出忧虑，特别是被调查的中老年村民。结合表1中规划房型与价格，拆迁补偿安置标准等，村民提出了对旧村改造工程的顾虑与意见，归纳统计见表3（略）:
从村民的反应可以看出，村民有参与旧村改造的积极性，但存在极大的顾虑和意见。首先，村民认为补偿标准不合理，补偿进行一刀切，与市场价格差距太大。其次，困难群体要求特殊照顾。五保户、残疾户经济能力有限，20世纪90年代的旧村改造中个别未分配房子的家庭要求在此次改造中给予补偿。另外，村民担忧工程质量，要求监督权，建议公开造价明细并征求意见，对建筑企业进行公开招标。
正是在这样的背景下，地方政府对沈泉庄的旧村改造并没有强力推进，而是充分尊重村民意见，试图摸索解决旧村改造矛盾的新方法，尝试性探索合作治理的可能。地方政府召开几次项目协调会议，会议坚持以下原则: 第一，平等协商原则。沈泉庄旧村改造各利益主体公开、平等、自由地发表意见、讨论问题，在利益交集基础上形成共同利益，确定合作目标和制度规范。第二，合作信任原则。利益相关者彼此不信任就不会采取合作行为。旧村改造的信任存在于两个维度上: 一是不同利益相关者之间，包括政府、投资开发商、旧村村民及其他相关团体组织之间；二是相同的利益相关者团体成员之间，主要包括村民个体之间、合作投资开发商之间。第三，持续发展原则。旧村改造并不只是形式上的拆拆建建，本身是一个“动态”的过程，需要关注村民生活、环境和经济多方面的持续发展，兼顾地方乡土文化、民间古迹的保护与传承。第四，公共价值原则。旧村改造工程不同于商业地产开发项目，其出发点不是追逐利润最大化，而是让村民享受社会发展的成果，有明显的公共利益属性。基于公共价值的考虑，地方政府在旧村改造中要协调功利诉求，用制度防范利益相关者侵蚀公共利益的行为，担当公共利益的监护者。