药品抽验模式改革研究报告
药品抽验模式是指药品抽验工作的开展方式，包括药品抽验工作的计划、组织、运作方式等内容。优良抽验模式应具有以下四个特点：监督效能大，抽验成本低，可操作性强，便于评价药品质量水平。本课题组在研究建国以来我国药品抽验模式的基础上，提出改革这一模式的建议，供有关领导参考。
第一部分 我国药品抽验模式的沿革 一、五十年代的药品抽验模式
建国初期，药品生产、经营和使用单位规模都很小，全国仅有药品生产企业190多家（其中90多家在上海）；药品监督和检验队伍也很小，截止1952年，仅有卫生部、东北（位于沈阳）、华东（位于上海）、西北（位于西安）、西南（位于重庆）、安徽、云南、南京、广州、武汉等10个―药物食品检验所‖和济南、青岛2个―卫生实验所‖,在开展食品卫生监督检验工作的同时，开展药品监督检验工作（见周海钧主编《中国药检》，1995年黑龙江科学技术出版社出版）。1953年后，我国逐步建立起中央和地方的专职药品检验机构。与此相应，当时的药品抽验模式也较为简单，主要是卫生主管机关派出的检查人员在检查过程中认为―必要时‖进行的抽验，事先并无一定计划。1952年卫生部《成药管理暂行条例（草案）》第十条规定：―各地卫生主管机关对成药之制造厂及贩卖商店，得随时派员检查，并抽取样品化验，被检查者不得拒绝。‖1952年《中央人民政府卫生部药物食品检验条例（草案）》第十三条规定：―药物及食品之检验机关，必要时得于制造场所征抽物品，以资检验，但须给于收据，或照价付款‖。第十四条规定：―征收检验之药物及食品，不发给检验报告书，但如出品商厂申请发给并照章缴纳检验费者，亦得发给之‖。其中有两点值得注意：一是当时抽验不收检验费，也不发给检验报告书，但如被抽验者申请发给检验报告书，则须付检验费后方发给；二是所抽取的样品，或是给予收据，或是照价付款。这与当时尚处于社会主义改造之前，市场经济成份仍占主导地位有关。市场经济讲的是等价交换，政府方面显然认为，从私营业主那里无偿抽取样品，再收检验费是不妥当的，但如被抽验者申请发给检验报告书，则依照等价交换原则，当收检验费。
随着社会主义改造的深入进行，国有经济逐步取代私营经济，计划经济逐步取代市场经济，药品的计划抽验模式随之逐步形成。初期的计划抽验模式是在对当时药检工作出现的一种偏向加以纠正的过程中提出来的。原来，在全国各地省级药品检验所于二十世纪五十代中期逐步建立起来后，各自都加强了对当地药厂产品的监督检验，发展到后来，有的地方干脆对药厂产品实行“完全包干式的出厂检验”。卫生部发现这一情况后发出（56）卫药字第482号文件《关于加强卫生部门药检机构对药厂产品质量监督的通知》，指出：―我部认为保证生产质量合格的药品是药厂的责任，卫生部门负责监督检查，因此由药检所实行完全包干式的出厂检验是不妥当的，应改为出厂抽验。‖研究该文件可以看出当时抽验模式的轮廓：一是对药厂出厂产品进行计划抽验；二是根据药检所的力量及药厂生产计划―有目的有重点地‖进行计划抽验，即并非将药厂生产的所有产品都列入抽验计划；三是抽验计划是以季度或月份制定，而不像后来那样以年度为时段进行计划；四是抽验检品要求―全面检验‖，即现在所说的―全检‖；五是强调对抽验不合格品应作认真处理，以发挥其监督效能；六是抽验结果要定期统计分析；七是抽验仍不收检验费，但抽验样品不再付钱，而由被抽验单位负担——这与当时计划经济特点相符。 1958年，卫生部下达了对药检工作集大成式的指导文件《有关药检工作的十个规定办法》，进一步发展和完善了二年前提出的药品抽验模式，其新发展是：1、计划抽验对象由原来只
提出厂检验扩展为―有计划地对药厂、医药公司及医院药剂科的药品进行抽验‖。2、规定了抽验的重点品种范围：需要量大，应用面广及易变质，易失效的品种；药品已超过负责期限或无负责期限而已保存二年以上者（从制造日期算起）；医院常用的自制制剂和库存药品。3、在抽验方法上，提出了―定期抽验‖和―不定期抽验‖两种方法，定期抽验适用于个别质量不够稳定的品种，―由被抽单位按规定抽送至药检所检验‖；其他品种实行不定期抽验，由药检所派员向各单位抽取。4、规定―对个别药品情况特殊必须严格控制质量者，由卫生部研究确定作为出厂检验的品种，并指定药厂所在地药检所执行该品种每批成品的出厂检验‖。这是在1956年否定药检所为药厂做―出厂检验‖的做法之后，对这一做法的局部恢复。5、在抽验结果的统计分析方面，提出应按药厂、医药公司和医院药剂科分别统计分析和三者综合分析相结合的分析方法；在统计周期方面，分为按季度和按年度统计两种。
值得注意的是，从五十年代起，卫生部就重视对有严重不良反应的药品的抽验。如对使用后发生无菌坏死的安乃近进行的抽验和专项研究，发现系杂质含量偏高之故，经改进工艺和修订质量标准后解决了问题。这一做法，对后来解决链霉素毒性大、青霉素过敏反应多的问题也起到很好的作用。抗美援朝时期，少数不法厂商制售假药坑害志愿军，有关部门给予了严厉打击，此后相当长时间内，我国境内假药几近绝迹。 二、六十年代的药品抽验模式
在五十年代药品抽验工作的基础上，六十年代我国药品抽验工作在科学化、规范化方面有了长足进步。
1961年经中共中央批转的卫生部、化学工业部、商业部党组《关于加强药品生产和质量管理问题的报告》中规定：―各级药品检验所（室）应建立健全专业检验和群众性质量监督的制度，并采取到厂抽验或送所检验等办法，积极帮助药厂提高质量，改进生产。‖由此可见，当时对药品质量监督采取了―两个结合‖的办法：一是药品检验所的―专业检验‖与被监督单位的―群众性质量监督‖相结合；二是抽验与送验相结合。其合理内核至今仍被沿用。
1963年10月15日卫生部、化学工业部、商业部颁发了建国以来第一个药政管理综合性法规文件《关于药政管理的若干规定（草案）》，其中规定：―药品检验所必须对中西药品生产、供应部门和医疗单位的药品和制剂，进行定期和不定期抽验，被抽验单位不得拒绝（抽验凭药品检验所收据报销，免收检验费）。‖这里除重申以往的规定外，以―被抽验单位不得拒绝‖的提法，强调了抽验的严肃性。
1963年发布的《卫生部关于药品检定所工作若干规定（草案）》除归纳和重申了以往在抽验工作方面的一些成功做法外，在抽验重点方面，增加了―临床反映有质量问题的品种‖；在对抽验不合格药品的处理方面，强调了药检所应提出―初步处理意见‖，卫生行政部门应对不合格药品作出处理，显然有加强药品抽验的监督效能的意义。
从武汉市药检所在1963年全国药检工作会议上的交流材料中可以管窥当时抽验工作进行的方式：―从过去零碎无计划到现在有计划有目的地进行抽验。抽验的方式采取定期与不定期两种。定期抽验主要是面对生产单位，对象是使用量大，应用面广，易变质失效的品种和新投入生产，质量尚未稳定，或根据反映和掌握的情况，质量存在问题的品种。根据各药厂每月生产计划，我们在每月的月底作出下月抽验计划，确定品名、批数，对有问题的品种甚至采取每批抽验的办法，通知各药厂；不定期抽验主要是根据群众反映，下现场了解检查中认为质量可疑的及贮藏过久的品种和医院自制制剂等，这对产、销、用各单位都适用‖。―安排抽验计划时，除按照上述抽验原则以外，还注意了对各类药品质量的系统摸底排队工作‖（列举第一、二、三季度分别对药厂的原料药、医院制剂的散剂和抗生素滴剂的效价的集中抽验）。―我们提出抽验工作要做到抓得深，抓得准……抓得深是抽验要深入到药品的产、供、用各部门和各个环节，抓得准是使抽验工作能击中要害，不漏过药品质量中存在的问题，合起来就是使抽验工作能真实地反映这一时期的药品质量情况‖。
1964年卫生部在药品抽验模式上有了一个创新举措，第一次制定了国家级年度抽验计划并付诸实施。在《1964年全国检定工作计划要点（草案）》中，将23种中药材和50多种西药原料药和制剂列为当年计划抽验品种；对其中4种生物制品，还规定了具体负责检验的五个药检所，并要求―各级药检所应深入调查研究，结合抽验掌握药品质量情况，按季分析研究，及时做好专题汇报‖。可惜这一做法未能持续，此后十多年中，由于―文革‖的干扰，药品抽验工作几乎处于停顿状态。
三、七十年代末到八十年代的药品抽验模式
七十年代后期，随着“文革”的结束，我国药品抽验工作进入复苏期。1978年国务院颁发了《药政管理条例（试行）》，各级药政、药检机构逐步恢复工作，药品抽验工作重新启动。―条例‖重申了―文革‖前行之有效的抽验工作方式，同时对药品监督管理工作提出了一项新任务：―取缔伪劣药品‖。 这在我国以往有关药品监督管理工作的文件中未曾有过。显然，这是针对经过―文革‖动乱、制售假劣药品牟取暴利的情况日渐猖獗的形势提出的。这也就赋于了药品抽验工作一项新的功能——为查处假劣药品提供技术支持。 1979年卫生部颁发《药品检验所工作条例》，规定各级药品检验所应―有计划地进行抽验，掌握药品质量情况‖，―应对药品生产、供应和使用等单位的药品进行定期和不定期的抽验。凡新投产、质量不够稳定，易变质失效、使用量大、应用面广，以及临床反映存在问题的品种，应予重点抽验。‖
1982年卫生部给国务院的《关于全国药政工作会议的报告》中提到：―各级药检所要建立、健全药品质量档案制度和抽验制度。从1982年起卫生部检定所要组织部分省市药检所首先从抗菌素入手，拟订具体检查、抽验计划，并付诸实施；省、市、自治区药检所也要拟订具体计划，对本地区生产的药品和医院的重点制剂进行检查和抽验，在此基础上逐步建立起药品质量档案。经过几年努力，把全国药品质量动态掌握起来，做到有目的地进行质量分析，有针对性地进行研究和监督管理。‖从而恢复中断了18年的国家级计划抽验的做法，并推动省级进行计划抽验，以便掌握药品质量动态，有针对性地进行监督管理。
1983年卫生部《关于进一步做好药品抽验检查工作的通知》中，总结了1982年卫生部药品生物制品检定所组织抗菌素室和十八个省、自治区、直辖市药检所对我国生产的抗菌素类药品进行的抽验情况，认为―通过抽验分析，把全国十六种老抗菌素原料药的质量情况搞得比较清楚了，对有的品种优劣可以作出评价了。‖―事实说明，有目的、有计划地对各类药品进行抽验检查，是了解和掌握药品质量行之有效的方法之一，应成为各级药检所每年都要进行的经常性工作。‖这样，有目的、有计划地对各类药品进行抽验的模式已确定下来。 据此精神，卫生部制定并下达了《1984～1986年中、西药品抽验计划》，要点如下：一、做好药品质量的监督管理工作必须在生产、供应、使用三个环节上严格控制药品质量。二、针对中、西药品的不同特点，制定各类药品不同的抽验计划。三、抽验工作分为两种：一为按中国药典所规定的项目进行抽验考核；一为除中国药典所规定项目外参考国外药典、有关资料或内控项目等增加项目进行重点考核。四、抽验办法：可以确定品种后分散到各药检所进行，也可以集中在一个药检所进行某几个品种的考核。五、按计划抽验的结果要求填写统一表格，并写出质量分析的文字资料。
这里对抽验范围、制定计划应注意不同类别药品的特点、抽验考核的内容、对抽验样品检验的分工方式、抽验结果的信息反馈方式等都作出了规定。这是一个完整的抽验计划，也是一个完整的抽验模式，对后来药品抽验工作产生深远的影响。
在执行此三年计划的过程中，1984年《中华人民共和国药品管理法》颁布，翌年7月1日起执行。―药品法‖第四十七条规定：―药品监督员有权按照规定对辖区内药品生产企业、药品经营企业和医疗单位的药品进行监督、检查、抽验，必要时可以按照规定抽取样品和索取有关资料，有关单位不得拒绝和隐瞒‖。这就第一次从法律上明确了药品抽验工作的地位，
使此项工作走上法制化轨道。
1984～1986年抽验计划实施后取得了很大成绩，但同时也发现了一些问题：1、抽验计划与生产计划不相衔接，当年要抽品种药厂不生产；2、样品应由产地药检所负责下厂抽样、寄送，但从实际情况看，有相当数量的样品是由药厂寄送，代表性不能保证；3、抽验费用不能落实，药检所抽验工作做得越多越穷的问题急待解决（注：当时抽验仍不收检验费）；4、对流通渠道和使用部门的药品抽验较少，而这两个环节的药品质量问题较多；5、中药材、中成药质量的问题较多，说明亟待加强质量监督工作；6、缺乏全局性宏观管理、协调和信息交流（引自中国药品生物制品检定所《1984～1986年全国药品抽验工作总结》）。这些问题对于我们今天思考怎样进行药品抽验机制改革仍有启发。
为了增强药品抽验结果的监督效能，1986年起，卫生部开始实行药品质量公报制度，当年根据抽验结果发布了两期公报。1988年中国药品生物制品检定所制定《全国药品抽验工作及发布药品质量抽验结果公报的改革方案》，要求今后国家级公报每年发布四期，内容为国家级抽验结果和从省、自治区、直辖市公报中选取的部分品种抽验结果；省级公报每年发布二至四期，这一制度延续至今。 《全国药品抽验工作及发布药品质量抽验结果公报的改革方案》对抽验工作的其他主要改革内容为：1、要求各省、自治区、直辖市根据本地区药品质量情况制订全年抽验计划并组织实施；2、抽验检品一般按规定全检，亦可针对性地做单项检验。凡单项检验合格者不列入公报；3、中检所根据掌握的全国药品质量情况，将有计划有步骤地逐年提出部分药品品种列入全国统一抽验计划，由各生产厂的辖区所完成检验；4、抽验样品需具有代表性，抽验量应为检验量的四倍；5、药品抽验的渠道为药厂、仓库、药房及医药门市部。这一改革方案出台后，以年度为周期的国家和省、自治区、直辖市两级计划抽验模式被确定下来，并延续至今。1990年后，地（市）级和县级也纷纷按照这一模式开展年度计划抽验和定期发布质量通报工作。
随着抽验量的不断加大，抽验经费问题日渐突出。为了解决这一问题，1988年卫生部下达了《关于实行药品报验制度的通知》，要点如下：1、对药品生产企业生产的药品和医院制剂室配制的大输液及中药注射液应建立报验制度。2、本地生产的急救、产量大、质量不稳定的品种及名优获奖品种，除按抽验和报验制度考核外，各省、市、自治区、直辖市还应制订全面质量考核计划，进行重点考核。3、批准试生产和生产的新药，生产厂须从首批开始连续向当地药品检验所送检五批样品。此后纳入药品报验制度予以考核。4、各省、自治区、直辖市卫生厅（局）应当建立辖区内各生产厂产品质量档案资料库，作为药品注册、评优、试产产品质量考核的技术依据。5、贵重稀有中药材应实行进货（经营性和生产性）报验和监督生产投料制。6、经长期考核质量稳定的产品，并对药品生产条件验证后，可以实行免验的品种由省、自治区、直辖市卫生厅（局）审核上报，由卫生部批准公布和发给免验证书。―通知‖并规定报验药品应收取检验费。实行报验制度后，原来许多应当抽验的药品也就变成了报验的药品。
但是，报验样品由药品生产、配制、经营单位抽送，样品的代表性与检验的公正性就成了问题，弄虚作假的情况时有发生，实行报验制度二年后，卫生部发觉不妥，便于1990年停止执行，并与财政部、国家物价局联合下达了《关于加强药品质量监督检验有关问题的通知》（卫药字（90）第12号文件），宣布了一项对此后十年药品抽验机制产生重大影响的制度——药品抽验收费制度，即抽验药品须由被抽验单位付检验费。―通知‖要求―加强对贵细中药材，新药、新产品和优质品考核，新建、扩建、改建厂房（车间）生产的药品，质量不稳定药品，医疗单位制剂室配制的大输液、中药注射液、注射用水，药品经营单位库存五年无效期药品‖。同时，考虑到执行抽验收费制度后可能会发生趋利性的过度抽验行为，―通知‖要求―药品检验单位应按药品检验主管部门下达的工作计划进行抽验，不得随意抽验，增加
企业负担。‖这一通知的下达，巩固了原有的国家和省两级计划抽验制度，同时直接催生了地（市）和县两级的计划抽验——在此以前大部分地（市）和县级药检所主要是在监督检查过程中发现药品质量可疑时才抽验——从而大大扩大了抽验检品的数量和覆盖面。需要指出的是，尽管卫生部和国家药品监督管理局先后都强调按中央和省两级计划抽验模式开展抽验工作，而实际上，自1990年以来，我国执行的是国家、省、地（市）和县四级计划抽验模式（无县级所或县级所不能开展检验工作的地方除外），这是由抽验收费制度决定的，因为唯有进行计划抽验，地（市）和县级所才能收费，才能维持和改善其经济状况。我们在调研中发现，不少地（市）和县级卫生局都下达抽验计划，并根据抽验结果定期发布药品质量通报。而从抽验结果看，地（市）和县级药检所抽验检出的不合格药品，远比省级以上药检所抽验检出的多，因而就保证人民用药安全有效而言，客观上起到了积极的作用。 四、 九十年代以来的药品抽验模式
进入九十年代后，我国药品抽验工作进入全盛期。药品抽验的数量不断增加，覆盖的单位和品种范围不断扩大，抽验模式不断创新和完善，从而更好地发挥了药品质量监督作用。 卫生部在下达1991年全国药品抽验计划的通知中要求对抽验发现的有质量问题的品种―实施跟踪抽查‖，指出―药品抽验工作应由地（市）级以上药检所按计划重点承担。县级药检所的重点是执行常规性监督检查任务，具备条件的，可以承担适当的抽验任务，重点是对辖区的医疗、经营单位的抽验‖。计划列出了当年重点抽验的品种范围，此后每年也都列出抽验品种的范围。
卫生部在下达1992年全国药品抽验计划的通知中要求―各级药检所应有严格的分工，抽验数量要考虑到生产、经营、医疗部门的比重，抽验重点应依据质量情况而定，计划抽验一般覆盖的单位是药品生产、经营批发和县级以上的医疗单位，其他一般不宜列入（计划）抽验范围。但是包括前述单位在内，凡发现质量可疑药品时，均不受抽验计划限制，应作临时抽验。‖―药检所检出不合格药品后要迅速报告同级卫生行政部门和上级药检所，药政部门应及时查处，处理结果及时报上级卫生行政部门、卫生部药政局和中国检定所，并将处理意见反馈给同级药检所。‖这些规定今天来看也是合宜的。但从后来的文件和一些地方的实际做法来看，其中关于计划抽验的单位层次规定未能得到很好的贯彻，有些地方把药品零售店和县级以下医疗单位也纳入了计划抽验范围。此外，药检所一般能及时把检出不合格药品的情况向卫生行政部门报告，但不少地方药政部门由于种种原因（主要是地方保护主义），对相当一部分抽验不合格药品并未进行严肃查处，也未将处理结果报告上级卫生行政部门和向同级药检所反馈，从而使药品抽验的技术监督效能未能得到充分发挥。这是今后抽验机制改革中必须重点加以解决的问题。该年全国抽验计划把―出厂三年以上的无效期药品‖列为抽验重点，而在以往抽验计划中是把―库存五年无效期药品‖作为抽验重点，可见质量监督的要求有所提高。
1992年2月卫生部颁布经过修订的《药品检验所工作管理办法》（原名《药品检验所工作条例》），该办法第三章―药品检验所职责‖中，对中国药品生物制品检定所规定―制定全国药品、生物制品抽验规划，提供国家药品、生物制品质量公报所需的技术数据和质量分析报告‖；对省和市（地）两级药检所都规定―草拟本辖区药品抽验计划，承担抽验计划分工的抽验任务，提供本辖区药品质量公报所需的技术数据和质量分析报告‖。而对县级药检所则未作这方面的规定，与卫生部1991年的规定一致。这是迄今为止唯一提到实行国家、省、地（市）三级计划抽验的法规文件，是中检所、省级和地（市）级药检所进行计划抽验的合法依据，同时也进一步说明县级药检所进行计划抽验是无合法依据的。
卫生部在下达1993年全国药品抽验计划的通知中规定：―对抽验不合格的品种，应连续跟踪抽验两年，逾期仍不合格的吊销其药品批准文号，需再生产的，按规定报批。‖这一规定大大提高了抽验的监督威慑力和效能，促进了药品产、供、用单位进一步重视药品质量。该