第一章 财政概念和财政职能
复习与思考
5.试述区分公共物品与私人物品的基本标准。
答：区分或辨别公共物品和私人物品通常应用两个基本标准：一是排他性和非排他性；二是竞争性和非竞争性。私人物品具有排他性和竞争性；公共物品具有非排他性和非竞争性。排他性是指个人可以被排除在消费某种物品和服务的利益之外，当消费者付钱购买私人产品之后，他人就不能享用此种商品和服务所带来的利益，排他性是私人物品的第一个特征；竞争性是指消费者的增加将引起生产成本的增加，每多提供一件或一种私人物品，都要增加生产成本，因而竞争性是私人物品的第二个特征。非排他性则是公共物品的第一个特征，即一些人享用公共物品带来的利益而不能排除其他一些人同时从公共物品中获得利益。例如，每个公民都可以无差别地受益于国防所提供的安全保障，每个适龄儿童都有权力和义务接受政府提供的义务教育等等。有些公共物品虽然经过技术处理可以具有排他性，但有时排除成本太高，因而经济上不可行。公共物品的非排他性意味着可能形成“免费搭车”现象，即免费享用公共物品的利益。非竞争性是公共物品的第二个特征，即消费者的增加不引起生产成本的增加，或者说，提供公共物品的边际成本为零。此外，外部效应和效用的不可分割性，也是区分公共物品与私人物品的重要标准。
10.试述财政的资源配置职能的目标及实现这一目标的机制和手段。
答：资源配置从广义上理解可以是指社会总产品的配置，从狭义上理解可以是指生产要素的配置。资源配置的核心是效率问题，效率问题又是资源的使用方式和使用结构问题。如前所述，在市场经济体制下，市场在资源配置中起基础性作用，在具备充分竞争条件下的市场，会通过价格与产量的均衡自发地形成一种资源配置最佳状态。西方经济学中的“帕累托标准”就是论证资源配置的最佳状态。但由于存在市场失灵，市场自发形成的配置不可能实现最优的效率状态，因而需要政府介入和干预。财政的配置职能是由政府介入或干预所产生的，它的特点和作用是通过本身的收支活动为政府提供公共物品提供经费和资金，引导资源的流向，弥补市场的失灵和缺陷，最终实现全社会资源配置的最优效率状态。因此，财政的资源配置职能要研究的问题主要是：资源配置效率用什么指标来表示、如何通过政府与市场的有效结合提高资源配置的总效率以及财政在配置资源中的特殊机制和手段。
财政配置的机制和手段主要有：(1)在明确社会主义市场经济中政府经济职能的前提下，确定社会公共需要的基本范围，确定财政收支占GDP的合理比例，从而实现资源配置总体效率。(2)优化财政支出结构，保证重点支出，压缩一般支出，提高资源配置的结构效率。(3)合理安排政府投资的规模和结构，保证国家的重点建设。政府投资规模主要是指预算内投资在社会总投资中所占的比重，表明政府集中的投资对社会总投资的调节力度。而预算内投资结构和保证重点建设，在产业结构调整中起着重要作用，这种作用对发展中国家有着至关重要的意义。(4)通过政府投资、税收和补贴等手段，带动和促进民间投资、吸引外资和对外贸易，提高经济增长率。(5)提高财政资源配置本身的效率。对每项生产性投资的确定和考核都要进行成本－效益分析，对于公用建筑和国防工程之类的属于不能回收的投资项目，财政拨款应视为这种工程的成本，力求以最少的耗费实现工程的高质量，甚至作为财政收入主要形式的税收，也存在税收收入与税收成本的对比问题。我国近年来编制部门预算、实行政府采购制度、实行集中收付制度、实行“收支两条线”管理制度以及加强税收征管等，都是提高财政资源配置效率的重大举措。
11.试述财政的收入分配职能的目标及实现这一目标的机制和手段。
答：在市场经济体制下，GDP分配的起始阶段是由市场价格形成的要素分配为依据，即各种收入首先是以要素投入为依据，由市场价格决定，要素收入与要素投入相对称。收入分
配的核心问题是实现公平分配，因而财政的收入分配职能所要研究的问题，主要是确定显示公平分配的标准和财政调节收入分配的特殊机制和手段。实际上，由于各国的经济发展水平和历史传统的不同，不可能有一个统一的衡量公平分配的标准，当前各国几乎公认采取由洛伦兹曲线计算基尼系数来显示公平分配的程度。
财政实现收入分配职能的机制和手段主要有：(1)划清市场分配与财政分配的界限和范围，原则上属于市场分配的范围，财政不能越俎代庖，凡属于财政分配的范围，财政应尽其职。(2)规范工资制度。这里是指由国家预算拨款的政府机关公务员的工资制度和视同政府机关的事业单位职工的工资制度。凡应纳入工资范围的收入都应纳入工资总额，取消各种明补和暗补，提高工资的透明度；实现个人收入分配的货币化和商品化；适当提高工资水平，建立以工资收入为主、工资外收入为辅的收入分配制度。(3)加强税收调节。税收是调节收入分配的主要手段：通过间接税调节各类商品的相对价格，从而调节各经济主体的要素分配；通过企业所得税调节公司的利润水平；通过个人所得税调节个人的劳动收入和非劳动收入，使之维持在一个合理的差距范围内；通过资源税调节由于资源条件和地理条件而形成的级差收入；通过遗产税、赠与税调节个人财产分布等等。(4)通过转移性支出，如社会保障支出、救济金、补贴等，使每个社会成员得以维持起码的生活水平和福利水平。
12.试述经济稳定和发展的含义及财政实现经济稳定和发展职能的机制和手段。
答：经济稳定包含充分就业、物价稳定和国际收支平衡等多重含义。充分就业并非指可就业人口的百分之百的就业。由于经济结构不断调整，就业结构也在不断变化，在任一时点上，总会有一部分人暂时脱离工作岗位而处于待业状态，经过一段时间培训后重新走上工作岗位，因而充分就业是指一国可就业人口的就业率达到了该国当时社会经济状况所能承受的最大比率。物价稳定也并不意味着物价冻结，上涨率为零。应当承认，即使在经济运行正常时期，物价的轻度上涨也是一个必须接受的事实，而且有利于经济增长，相反，物价长时间低迷并不利于经济的正常运行。所以，物价稳定是指物价上涨幅度维持在不至于影响社会经济正常运行的范围内。国际收支平衡指的是一国在国际经济往来中维持经常性项目收支(进出口收支、劳务收支和无偿转移收支)的大体平衡，因为国际收支与国内收支是密切联系的，国际收支不平衡同时意味着国内收支不平衡。
发展和增长是两个不同的概念。增长是指一个国家产品和劳务的数量的增加，通常用国民生产总值（GNP）或国内生产总值（GDP）及其人均水平来衡量。发展比增长的含义要广，不仅意味着产出的经济增长，还包括随着产出增长而带来的产出与收入结构的变化以及经济条件、政治条件和文化条件的变化，表现为在国民生产总值中农业比重相应下降，而制造业、公用事业、金融贸易、建筑业等的比重相应上升，随之劳动就业结构发生变化，教育程度和人才培训水平逐步提高。简而言之，发展是一个通过物质生产的不断增长来全面满足人们不断增长的基本需要的概念，对发展中国家来说，包括消除贫困、失业、文盲、疾病和收入分配不公等现象，发展的总目标就是构建和谐社会。
财政实现稳定和发展职能的机制和手段主要有：（1）经济稳定的目标集中体现为社会总供给和社会总需求的大体平衡。如果社会总供求保持平衡，物价水平就是基本稳定的，经济增长率也是适度的，而充分就业和国际收支平衡也是不难实现的。财政政策是维系总供求大体平衡的重要手段。当总需求超过总供给时，财政可以实行紧缩政策，减少支出或增加税收或两者并举。一旦出现总需求小于总供给的情况，财政可以实行适度放松政策，增加支出或减少税收或两者并举，由此扩大总需求。在这个过程中，财政收支发生不平衡是可能的而且是被允许的。针对不断变化的经济形势而灵活地变动支出和税收，被称为“相机抉择”的财政政策。（2）在财政实践中，还可以通过一种制度性安排，发挥某种“自动稳定”作用。例如，累进税制度、失业救济金制度都明显具有这种作用。原则上说，凡是业已规定了的、当
经济现象达到某一标准就必须安排的收入和支出，均具有一定的“自动稳定”作用。当然，这种“自动稳定”的机制究竟有多大的作用尚可存疑，更何况，在类似我国这样的发展中国家，这种机制本身就是欠缺的。（3）通过投资、补贴和税收等多方面安排，加快农业、能源、交通运输、邮电、通信等公共设施的发展，消除经济增长中的“瓶颈”，并支持第三产业的兴起，加快产业结构的转换，保证国民经济稳定与高速发展的最优结合。（4）财政应切实保证非生产性的、社会的公共需要。例如，为社会经济发展提供和平与安定的环境，治理污染，保护生态环境，提高医疗卫生水平，加快文教的发展，完善社会福利和社会保障制度，使增长与发展相互促进、相互协调，避免出现某些发展中国家曾经出现的“有增长而无发展”或“没有发展的增长”的现象。
第二章 财政支出的基本理论
复习与思考
2.一般来说，纯公共物品只能由政府来提供，请解释其理由。
答：纯公共物品只能由政府来提供而不能由市场来提供，这是由市场运行机制和政府运行机制的不同所决定的。
其一，市场是通过买卖提供产品和服务的。在市场上，谁有钱就可以购买商品或享用服务，钱多多买，钱少少买，无钱就不能买。总之，市场买卖要求利益边界的精确性。而公共物品的享用一般是不可以分割的，无法个量化。
其二，公共物品的非竞争性和非排他性决定了竞争性的市场机制不适于提供纯公共物品。一方面，从公共物品提供的角度看，非竞争性意味着：如果公共物品按边际成本定价，那么公共物品由私人部门提供就得不到他所期望的最大利润，所以私人投资者不会自愿提供纯公共物品；另一方面，从公共物品消费的角度看，非排他性意味着一个人使用公共物品，并不排除其他人同时使用，即使从技术上可以排他，但花费成本太大。因此，消费者不会自愿花钱消费这种物品，而是期望他人购买自己从中受益。
其三，政府的性质和运行机制决定了他可以解决市场提供公共物品所存在的难题。一方面，政府具有社会职能，因而满足全体社会成员的公共需要、追求社会目标，是政府本来应当承担的职责；另一方面，政府是一个公共权力机构，政府拥有向社会成员征税的权力，税收是保证纯公共物品供给成本得到补偿的最好途径。
由以上分析可知，市场适于提供私人物品，对提供纯公共物品是失效的，而提供纯公共物品恰恰是政府配置资源的领域，是政府的首要职责。财政学关心的问题是政府提供公共物品与市场提供私人物品之间的恰当组合、政府提供公共物品所花费的成本和代价，以及合理地确定政府提供公共物品的范围和财政支出的规模。为此，我们需要规范政府和市场的关系以及提供公共物品的政治决策程序，加强财政管理，提高财政支出效率，尽可能减少效率损失。
4.简述公共定价。
答：公共定价是指公共物品价格和收费标准的确定。公共定价的对象自然不仅包括公共部门提供的公共物品，而且包括私人部门提供的公共物品。
从定价政策来看，公共定价实际上包括两个方面：一是纯公共定价，即政府直接制定自然垄断行业的价格；二是管制定价或价格管制，即政府规定涉及国计民生而又带有竞争性行业的价格。政府实施公共定价的目的和原则，不仅在于提高整个社会资源的配置效率，使公共物品得到最有效的使用，提高政府支出的效益，而且是保证居民的生活水平和生活安定的重要措施。
公共定价方法一般包括平均成本定价法、二部定价法和负荷定价法。平均成本定价法是指在保持提供公共物品的企业和事业对外收支平衡的情况下，采取尽可能使经济福利最大化的定价方式。二部定价方法是由两种要素构成的定价体系：一是与使用量无关的按月或按年
支付的“基本费”；二是按使用量支付的“从量费”。负荷定价法是指对不同时间段或时期的需要制定不同的价格。在电力、煤气、自来水、电话等行业，按需求的季节、月份、时区的高峰和非高峰的不同，有系统地制定不同的价格，以平衡需求状况。在需求处于最高峰时，收费最高；而处于最低谷时，收费最低。
6.试述完善我国财政支出效益的评价方法和评价体系。
答：（一）评价方法
由于财政支出项目繁多，而且性质各异，对不同项目必须采取不同的评价方法，下面只是简略地介绍通常应用的两种评价方法。
1.成本—效益分析法。成本—效益分析法，又称成本—收入分析法，最早产生于美国《1936年防洪法案》，目前在许多国家的中央政府、地方政府及世界银行等国际组织间广泛应用。这种方法是将一定时期内项目的总成本与总效益进行对比分析，更多地用于公共支出决策程序中。它通过多个预选方案进行成本—效益分析，根据对边际社会效益和边际社会成本的对比，选择最优的支出方案。例如，政府有建造一座体育馆、建设一条公路和建设一所中学3个方案，由于其效果不同，投资额也不同，因而通常认为不可比，而成本—效益分析法就试图通过项目的成本计算，由不可比转向可比，从而为决策部门提供一个量化的评估结果。这一方法的要求是：必须将项目的收益（包括内部收益和外部收益）全部量化，同时也将成本（包括内部成本和外部成本）全部量化，然后再比较其效果。
该分析法是将项目的受益收入与支出成本、经营成本相对比，用净收入和收入成本率来评价项目经济效益的一种方法，适用于项目发生的收益能用货币计量的情况。
采用成本—效益分析法进行评估时要注意以下两点：（1）对折现率r的选择，应采用社会折现率。这种折现率值一般比私人企业的投资收益率要高。这是因为社会折现率是从国家宏观经济角度，对其投资所应达到的收益率标准，它不但要考虑该项投资在当代的收益，还要考虑下一代人的获益，即使不考虑下一代的因素，私营部门也往往较为短视，因而将投资的收益率估计过低；公共支出项目往往会带来外部效应，这种外部效应也要纳入项目效益之中。（2）对公共项目的投入、产出物的价格应采用影子价格，所谓影子价格是指当社会经济处于某种状态下，能够反映社会劳动消耗、资源稀缺程度和最终产品需求情况的价格。将影子价格应用于公共支出项目评价中，有利于促使资源配置向优化的方向发展。
成本—效益分析法可以广泛应用于成本和收益都能准确计量的项目的评价，如公共工程项目等，但其局限性也显而易见，即不能应用于成本和收益无法用货币计量的以社会效益为主的支出项目的评价。
2.最低成本法。最低成本法，又称最低费用选择法。这种评价方法与成本—效益分析法的主要区别是不用货币单位计量备选项目的社会效益，只计算项目的有形成本，并以成本最低作为择优的标准。因而，最低成本法适用于评价那些成本易于计算而效益不易计量的支出项目。
运用最低成本法来选择支出项目，其基本原理与成本－效益分析法大体相同，只是由于免去计算支出效益和无形成本的麻烦，操作程序要简化得多。首先是根据已确定的建设目标提出几种备选方案；其次是分别计算各种备选方案的有形费用，如果是多年持续的支出项目，还要采取贴现法折算出“费用流”的现值；最后是按费用的高低排列顺序，供决策者选择。
最低成本法多用于教育、卫生、文化以及政治、军事等支出项目。
（二）评价体系
1.评价指标体系设置的基本原则。财政支出效益必须通过评价指标予以体现，科学、完整的评价指标体系是取得正确的评价结果的先决条件，因而在指标体系的设计上应体现完整性、科学性及易操作性等特点。
一般而言，在评价指标体系的设置上要遵循以下几项原则：（1）经济性(economy)、效
率性(efficiency)和有效性(effectiveness)兼顾的原则，即所谓“3E原则”。“3E原则”是为许多西方国家的实践所证实了的财政支出评价的有效原则，应当结合我国的实际充分借鉴这一原则，使我国的财政支出绩效评价工作一开始就有一个正确的方向和一个高的起点。（2）针对性与兼容性相结合的原则。评价指标的设置是对财政支出管理关注重点的直接体现，为此，指标设置的选取必须具有较强的针对性，但又要注意指标选取的兼容性，也就是把握好共性与个性指标的衔接问题。（3）定量指标与定性指标相结合和相衔接的原则。定性分析就是对财政支出效益做出判断，而定量分析则是判断的客观依据，定量分析可以使定性分析更加准确、层次分明，因此，在评价工作中应当高度重视定量分析，力求定性分析以定量分析为依据，使评价结果更加客观、合理、准确。但是，如上所述，财政支出项目执行的结果，有的不能用量化标准进行衡量，或者量化指标难以明确显示效益的状况及其程度，如公众对项目实施的满意度等，对这类支出项目不必勉强依靠定量分析，主要是通过深入调查研究做出判断。（4）工作需要与可操作性相结合的原则。从一项评价工作开展来看，指标设置越细，评价结果越趋于合理，但由于受各种主客观因素的制约，如有些数据无法取得，有些数据受时间限制无法完成等，所以设置具体评价指标以及选取指标的数量还要考虑现实性及可操作性。
2.评价指标体系的设计。由于财政支出效益评价的复杂性，财政支出评价指标的设置必须遵从政府的宏观性方案以及部门既定的工作目标，一个单独的评价指标应该与具体目标的实现相联系，而且通常每个工作目标都应该有相应的评价指标。
根据前面所讲的财政支出效益的内涵和范围，可以考虑设计支出规模、支出结构、项目及部门(单位)效益四个指标体系。在实践中，可根据具体情况建立相应的子指标体系。一般而言，可设置以下指标体系：（1）规模效益指标体系：财政支出(分类别支出)占GDP的比重=当期财政支出(分类别支出)／当期GDP×100％；财政支出(分类别支出)贡献率=当期GDP的增加值／当期财政支出(分类别支出)总额×100％；财政支出(分类别支出)公共物品产出率=当期公共产品总额／当期财政支出(分类别支出)×100％。（2）结构效益指标体系：本级财政支出占本区域财政支出的比重=当期本级财政支出总额／当期本区域财政支出总额×100％；各类支出占财政总支出的比重=当期某类支出总额／当期财政总支出×100％；各项目支出类别的比重=当期某项目支出总额／当期类别支出总额×100％。（3）支出项目效益指标体系：支出项目的成本收益率＝期间支出项目的经济收益／期间项目支出总额×100％；财政资源使用成果率＝财政支出项目成果／财政项目支出总额×100％。这两个指标仅提供了一种思路，在具体的指标设计中，还需综合考虑多重因素的影响，如社会经济可持续发展能力、生态环境的保护、社会收入公平分配、区域性经济发展战略等，针对不同支出项目设立相应的评价指标。与此同时，还要找出各有关支出项目的外源性制约因素，以期能提供财政支出效益最大化的模式，建立起科学的支出项目评价指标子系统。（4）公共部门(单位)效益指标体系：履行职能的标准成本率=履行某项职能的实际成本／履行某项职能的标准成本×100％；政策目标(计划)完成率=政策目标(计划)数量／政策目标(计划)完成数量×100％。对公共部门(单位)的评价是一项较为复杂的工作，无论是行政管理成本的高低还是政策目标(计划)的完成情况，其影响因素多种多样，且具有不确定性。“标准成本”的制定也只能是一个大致的状况，因而要进行准确的评价，其难度是相当大的。
7.试述公共选择理论的基本内涵及其对我国财政法制化和民主化的借鉴意义。
答：在我国建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，公共选择理论对于处理政府与市场的关系、协调政治体制和经济体制的关系、转变政府的经济职能、避免政府干预的失效，具有重要的启迪意义。
首先，该理论对合理解决政府与市场关系具有指导意义。公共选择理论认为市场会失灵，