第一章 公共管理基础
第一节 管理与管理理论的演进
一、管理的含义
1、管理的必要性及动力：协作劳动与公共生活 劳动与社会分工 专业化、科学化、高效化与民主化
2、管理的含义：管理者在一定的环境和条件下，为了实现组织目标、动员和运用有效资源而进行的计划、组织、领导和控制等社会活动。
主体：管理是由管理者引导的活动，管理者可以是以个人形式存在的领导者和管理者，也可以是以集体形式出现的决策者和领导者。
环境：管理是在一定的环境中进行的，包括组织内部环境和所处的外部环境。
目标：管理是为了实现组织目标。组织目标是管理活动的出发点和归宿，管理本质上就是为了有效实现组织目标而进行的活动。
客体：管理需要动员与配置资源，包括人力、物力、财力、时间、信息、机会等。
职能：管理具有计划、组织、领导、控制的基本职能。 实践：管理是一种有目的、有意识的社会实践活动。 3、两种类型：公共管理、工商管理
4、管理的特性：两重性，即自然属性和社会属性。
自然属性指管理的客观性、必然性，是与人类社会发展和劳动分工社会化相联系的必然产物。-- 管理是由于有许多人进行协作劳动而产生是，是由生产社会化引起的，是有效的组织共同劳动所必需的，因而它具有同生产力社会化大生产相联系的自然属性；
社会属性指管理的主观性、构建性，是按管理者的意志组织实施的过程，与生产关系相联系。--管理又是在一定的生产关系条件下
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进行的，必然体现出生产资料占有者指挥劳动和监督劳动的意志，因此，它具有同生产关系和社会制度相联系的社会属性。
二、管理的职能
1、最早系统分析管理职能的是法国管理学家法约尔，他认为管理的基本职能主要是计划、组织、指挥、协调和控制，即通常所讲的“五职能说”。
2、从公共管理的实践来看，管理的职能主要分计划、组织、领导和控制四个方面。
（1）计划职能：是管理活动的首要职能，是管理活动的逻辑起点。特点：预先性、预测性、评价性、选择性、调整性。
（2）组织职能：管理者按组织的特点和原则，通过组织设计，构建有效的组织结构，合理配置各种资源并使之有效运行，以实现目标的活动，是管理的载体，是管理活动的必要环节。特点：合理性、有序性、规范性。
（3）领导职能：管理者按照组织目标和任务，运用管理权力，主导和影响被管理者，使之为了组织目标的实现而贡献力量和积极行动的活动。是管理过程的活的灵魂，是集中体现管理者素质和管理能力的活动，是实现管理效率和效果的关键，被认为是管理的核心环节。特点：1、主导性、2、权威性、3、决断性、4、公正性、5、协调性、6、规范性。
（4）控制职能：管理者按照组织目标和计划的要求，对组织运行进行检查、监督和调节的活动。是管理过程的监视器和调节器，是管理过程的不同阶段的连接点。特点：监测性、修正性。
三、管理学
1、内涵 管理学是研究人类的管理现象及其活动规律的科学。基本包括四项职能的概念、原理、方法和技术，并研究管理理论史、管理环境和管理效率等问题。
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管理学是管理观念和原理构成的知识系统，主要研究计划、组织、领导和控制中的概念、原理、方法和技术；同时研究管理理论的发展史、管理环境和管理效率等问题；是研究管理现象及其发展规律的科学。
管理学必须与现实的管理世界保持密切联系，形成一个“管理实践”——“经验研究”——“理论知识”不断反复的良性循环，方能使该学科保持旺盛的生命力。
2、管理的科学性和艺术性 管理是科学也是艺术。
①管理科学是对管理活动的一种清晰的逻辑描述，管理艺术则是逻辑和数学领域的；
②管理科学描述的是常规性原理，而管理艺术面临的是随机性问题；
③管理科学是体系化知识，而管理艺术是灵活的实践。 ④两者相互依存，相辅相成。科学是管理的内核，艺术是管理的外围的软组织。脱离科学，艺术没有根基；缺少艺术，科学变成教条。
四、管理理论的演进
1、管理活动是一个由原始社会到工业社会及后工业社会不断改革的过程，是生产关系领域的改革，不是生产力的改革。
现代管理思想和管理理论源于资本主义生产方式和市场经济方式的确立，来自于社会化生产和生产过程的协调与指挥。
▲随着人类社会进入奴隶社会和封建社会，在劳动和社会分工的基础上，产生了私有制、阶级和国家，管理成为一种专门的活动。
▲资本主义生产关系和市场经济方式的确立，产生了现代意义上的管理思想和管理理论。
▲工业革命以后，管理科学形成了独立的科学学科
--英国重商主义的代表詹姆斯·斯图亚特提出的实现刺激工资的
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思想；
--古典政治经济学之父：亚当·斯密提出的经济人理论和分工理论；
--空想社会主义者罗伯特·欧文提出的重视人的因素在工业管理中的作用；
--政治学家马基雅佛利提出的政治管理的本质以及管理技术和技能问题的看法。
2、管理学的三个发展阶段
管理科学发展的三个阶段：(一)古典管理理论阶段；(二)行为科学阶段；(三)现代管理理论阶段
（1）古典管理理论阶段
特点：注重管理的科学性、精确性、法理性和纪律性，把管理的对象当作理性人和机器的附属物，较少注意到人的特性及对管理的影响。它分为科学管理学派和组织管理学派。
A. 科学管理学派的代表人物是美国学者 泰罗，他被称为“科学管理之父”，1911年出版的《科学管理原理》，标志着管理科学的产生。
泰罗的科学管理理论的主要内容：（八个方面）
①科学管理的中心问题是提高效率。围绕着提高效率，泰罗对工作的工时和动作进行详，细的分析，在此基础上确定了工作定额原理。
②为工作挑选一流的人员。 ③实行标准化管理。
④实行刺激性的计件工资制。（差别计件报酬制） ⑤劳资双方为提高劳动生产率共同合作。 ⑥实行计划职能与执行职能的分离。
⑦使管理职能细化，在此基础上实行“职能工长制”。 ⑧实行组织控制的例外原则。
B. 组织管理学派的代表人物是法约尔和韦伯。
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【法国】亨利·法约尔--管理过程之父，经营管理之父；
1916年出版《工业管理与一般管理》，主要内容：管理五职能；管理的14条原则。管理五职能指计划、组织、指挥、协调、控制。
①关于管理的基本职能。法约尔认为，就一般企业而言，其主要活动有六项，即技术、商业、财务、安全、会计和管理活动，因此，管理只是企业的活动之一。不过，他认为，管理活动在企业的六项活动中处于核心地位，是关系到其他活动能否顺利进行的基础和关键。法约尔进一步分析认为，管理活动可以划分为不同的职能性活动，一般来说，它包含计划、组织、指挥、协调和控制等五项基本职能。
②关于管理的一般原则。围绕着管理活动和职能，法约尔提出了管理的14项一般原则，即管理分工；权力与责任联系；确立和遵守纪律；命令的统一性；指挥和领导的统一性；个人利益服从整体利益；公平支付报酬；权力适度集中；管理划分等级系列；秩序；公平管理；保持组织成员稳定；首创精神；团结协作等原则。
【德国】马克斯·韦伯—组织理论之父，他的思想主要集
中在《社会和经济组织的理论》一书中，该书从行政管理的角度，对管理的组织进行了深入的研究。
他提出了人类社会的权威三种基本类型：传统型、魅力型和法理型权威。关于组织的研究和主张，主要是根据法理型权威进行的。
他提出了现代行政的基本原则： ①提出了理性化的基本原则和观念；
②管理组织必须按照科层制设立，即通过制度与纪律进行法理化的管理；
③按照法理性认同原则进行组织的权力管理，管理要严格遵循规章制度；
④管理遵循对事不对人原则；
⑤行政官员由委任产生，领取固定薪金，其升迁由上级决定。
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