辖内机构支农工作，将大大降低监管成本，而选择省联社来行使这个职能将是水到渠成、成本较低的理性选择。
（二）未来的省联社改革选择将主要体现省政府的意图，历史包袱与困难联社发展的问题将是省政府思考的重点。在深化改革试点阶段，一个重要举措就是将信用社管理权下放给省政府，所以，按理来说，省政府才是省联社改革模式最终选择者。然而，现实中，因这种公共责任的虚化与近年农村信用社发展势头较好，大部分省政府对省联社改革并未提出实质性明确地指示。相对而言，部分省政府较重视省份，省联社改革推进速度较快。尽管各省的农村信用社存在千差万别，但对于所有承担着农村信用社管理与风险责任的省政府来说，它们都不得不面对以下三个问题：一是农村信用社管理与风险处置权能不能进一步下放给地市级与县级政府呢，就像2003年中央将管理权下放一样。国发15号文已明确提出不能把农村信用社管理权下放给省级以下地方政府，那在未来的一段时间内，这条“天规”有没有可能变动了？县（市）联社作为地方性金融机构，无论是在改制过程中，还是日常经营发展中都需要地方政府的支持与帮助，这是在当今中国现实国情下都是无法否认的现实，将管理权下放给地方政府，省级政府可以免责，从这个角度来说，省政府应具备这种冲动，而且一些省份已表现出这种苗头。然而，从过去60多年农村信用社发展历史教训来看，中央政府很难认可这一点，继续下放给地方政府难以通过国家政策关。而且还存一个这样的矛盾，发展较好的县（市）信用社当地政府愿意接纳它的管理权，而省政府可能不太愿意把自己手上的优质金融资源下放给当地政府，而发展较差的县市信用社尽管省政府有冲动下放给当地政府，但当地政府可能因较重的历史包袱而不愿意承接它的管理权，而且也不具备全面风险管控能力。二是有没有可能通过存款保险与信用社行业救助机制来卸下省政府承担的风险管理责任呢？存款保险已讨论了10多年，现在至今仍未出台，难点在于是全额保险还是限额保险。鉴于中国现有收入水平
较低、投资渠道不足与存款对社会的特殊稳定意义，全额保险将是较好的选择，但由此引发的道德风险不容忽视，效果与现在以国家信用为基础的隐性存款保险差别不大。而且对于农信社来说，实施存款保险反而会加重了经营负担。如根据风险程度大小确定保险费率，哪些欠发达的信用社更是不堪重负。如果以省为基本单位，建立西方成熟农村合作金融行业救助机制，省政府需要除了注入一定的前期扶持资金之外，最难解决的问题在于说服与协调各风险程度差异不一的县（市）联社，同意建立共同行业救助机制。如采用成熟农村合作金融普遍采用一种的相互联保制（即所有系统内的农村合作金融机构以自有资产向系统内其他的机构的债务负有限责任），在当今我国信用水平普遍不高的情况下，个人联保贷款都难以发展，更何况独立法人机构之间债务连保。所以，结论是省政府以国家信用作为农村信用社隐性存款保险制度安排将会延续一段时间，显性的存款保险制度无法在短时间建立。三是省政府如何解决农村信用社存量包袱问题，让它具备正常“造血”机制呢？任何金融机构改革首要目标应是财务指标健康，然后才是机制的健全，从某种程度来说，金融机构的改革是一种财务计算与安排（所以，从这个意义来说，批评以票据置换不良为核心的深化改革试点方案的效果没有实现“花钱买机制”的说法过于拔高央行票据的作用，不够公允）。所以，如从财务角度来审视农村信用社改革，核心问题应是“谁来为巨量历史包袱埋单”，也就是“钱从哪里来”的问题。从现在农村信用社改革实践情况与认知来看，主要有以下7条路径：1.中央政府注资（如深化改革试点阶段发行一千多亿专项票据）、2.省级政府（如深化改革试点阶段省级政府拿出分红补贴与建立风险防备基金等）、3.各级地方政府（如捐赠优质资产、现金、帮助清收不良）、4.信用社股东或引入战略投资者与自然股东（如溢价发行）、5.信用社自身努力（如搞好内部经营管理，提高经营效益）、6.提前透支国家税费优惠政策（如以透支未来信用社所得税与营业税收益，比如路桥货款之类）、7.农村信用社机构之间整合（如将法人层级做高，发挥规模经济与范围经济）。对于第一种途径，自然离
不开“中央政府会不会搞二次票据发行之类大规模扶持呢” 的疑问。2009年5月，银监会合作部主任臧景范就向《财经》记者强调，“中央财政再给农信社注资是不可能的，由于农信社是地方性金融机构，没有国家股本，加之中央地方财政分灶吃饭的体制，在理论上中央为农信社注资也有障碍。”即使中央政府再次下定决心，“扶马再送一程”，它也担心由此产生道德风险，重新陷入地方政府获益，中央政府“埋单”的恶性循环。所以，除非全国农村信用社再度出现亚洲金融危机之后的全系统严重资不抵债与天量不良贷款，中央可能会出资，在当今“太平盛世”之下，中央政府没有出资动力。而且，相比以往信用社管理，现在农村信用社在管理科学化、规范化上也得到长足的发展，不太可能重新出现亚洲金融危机后全行业系统性金融风险。对于第二种途径，省级政府有没有可能为农信社改革“埋单”呢？个人认为，重组成本不高的情况下，比如像浙江这种整体发展均衡政府有足够动力出资来对农村信用社机构与重组改革，然而，对于像广东、河北、湖南等这种总量比较大、存量包袱重、发展不均衡的省份，省政府即使它有心推动省联社及信用社改革，也无足够财力去推动这份改革。所以，结论就是，经济发展情况较好、整体发展均衡的省政府有可能为信用社的存量包袱兜底，而经济欠发达、发展不均衡的省份省政府出资动力不足。第三种途径就是地方政府。财力较好的地方政府当然有能力，也有足够热情推动信用社改革，为历史包袱化解提供政策支持，但不存在“无缘无故的爱”，它出资之后，必定对高管人选、贷款投向等方面都会有它的想法与意图，对信用社“指导”当然是免不了的。欠发达地区地方政府没有能力与热情去做这份工作。第四种途径是信用社股东或战略投资者，这也是当今最流行化解历史包袱的方法。这些以资本形式出现的投资者必定建立在未来可获得稳定不菲的回报预期的基础上。地处农村经济发达地区，经营情况较好的信用社自然不成问题，但欠发达地区农村信用社却没有足够市场吸引力。从我国农村信用社发展实际情况来看，具备溢价发行能力农村信用社并不多，这种消化历史包袱的方法适用范围不广。第五种途径是靠信用
社自身努力。这种凭自身发展来化解历史包袱方式的力度太小，那些历史包袱较重的联社一般也是自我消化能力严重不足的机构，靠自身消化，需要较长时间，“远水解不了近渴”。第六种提前透支国家税收优惠政策，需要协调各级政府、税务、财政等部门方方面面的利益，而且在操作的合规性上也存在一定问题，方案实现难度很大。最后一条路径就是通信用社机构之间内部整合来实现解决历史问题，实现整体发展。从理论角度来说，这个方法应属于较为理想的方法，不需要外部大量注入资金，用内部资源来解决问题，成本最低、问题最少。然而，在实际操作过程中存在合并动力不足，需要政府行政权力来做为推手、兼并重组各方因资产质量与发展状况的差异而产生较大离心力。
所以结论是：发展较好，整体发展均衡的省份的省联社改革模式选择自由度很大，而历史包袱较重、发展不均衡的省份的省联社改革模式有其特定的历史含义，它的改革模式选择需要应更为慎重，应突出机构之间整合的作用。而且，客观来说，农村信用社改革问题“难”是“难”在历史包袱较重的省份、“难”在困难信用社。发展较好的信用社，怎么改都不是错，不影响生存的问题，至多发展快慢的问题，而历史包袱的较重的省份，可供选择余地与范围其实并不大。在未来一段时间内，哪些历史包袱较重的省份，如河南、河北、湖南、湖北、辽宁、广东等，还有整体较好，但发展不平衡的省份，如江苏、山东等省份，省政府可能无法卸下已在压在它身上的信用社包袱问题，如何解决困难信用社发展问题就会是省政府不得不考虑的问题。这个问题的解决直接决定省联社改革模式的选择。如在困难农村信用社难以退市的假设前提下，省政府最理性的选择应是通过农村信用社机构之间不同程度的整合来实现农村信用社改革发展目标。如选择这种改革模式，而省联社作为已存在省政府履职平台，应充当整合过程中介组织的角色。
（三）未来省联社存在基础不会有太大变化，但与股东治理冲突问题不容忽视。应看到，省联社存在的合法基础应是代表省政府全面履行管理职责的平台，是辖内联社自我管理与约束能力不足的前提下，一种外部强行纠错的力量，还是中国特有党政制度安排结果。如按西方农村金融理论与现代企业委托代理理论，将省联社改革模式选择权还原给基层联社股东才是合理，合规的。然而，在当今市场化程度不及发达国家、农村信用社自我发展能力不强、股权分散、内部人控制严重、省政府以国家信用承担风险、农村金融强政策性等改革前提条件下，选择省政府作为省联社改革模式最终决策者应是“最不坏”的选择，也是符合权责对称基本原理（尽管这一观点会有招致一些学者指评，但改革模式选择应眼于现实的国情与改革实际条件，是实际“怎么样”，而不要陷入“应怎样”道德式的追问）。再看省联社存在的基础，首先而在未来的一段时间内，省联社提供行业服务职能是不可缺的，因为基层联社小法人的先天劣势是无法根除。其次省政府作为管理与风险处置者的角色依然不会有太大变化。只要省政府依然是农村信用社潜在最后“埋单”人，它必定保留在省级层面它的代表机构必要管理权威性，这也是它的理性选择。最后农信社系统党委的问题涉及到政治体制问题，不好做预测，然而即使当今已上市的国有大型商业银行，系统党委的作用依然关键。所以，综合来看，省联社的存在基础在未来不会有太大变化，但无法回避一个现实就是已改制的农商行股东治理与省联社的行业管理与服务职能存在着明显的冲突，也给省联社行业管理提出合规性的难题。
（四）农村信用社的特殊性决定未来省联社依然存在，关键在于职能的调整。农村信用社的改革不同于中国其他银行类型机构改革，它既没法享受国有四大行中央政府的全力支持待遇，因支农业务存在又不能像当年城市信用社在改革政策方面拥有的弹性与灵活性，还拥有60多年改革历史厚重，无法像后起新兴的股份制银行“一张白纸好作画”；它是最弱银行类机构，却要从事盈利性最弱的涉