加上我国的自然保护区多处于经济相对比较落后地区，地方政府不能保障对于自然保护区的有效投入。
（四）法律责任制度不健全
首先，对违法行为处罚力度不够，行政责任主体范围存在缺失。《条例》第34至37条规定了在自然保护区保护、管理和开发利用中的行政责任。从承担行政责任的主体看，包括违法进入自然保护区的或违法从事开发活动的单位和个人等，即保护区的开发利用者，也包括保护区的管理机构。第39条规定，妨碍自然保护区管理人员执行公务的，由公安机关依照 《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定给予处罚。《条例))没有规定环境保护行政主管部门及其他保护区行政监督管理部门在履行行政职责过程中违法所应当承担的行政责任。从立法技术上讲，没有全面包涵所有可能产生行政违法的主体，不利于对行政执法进行有效监督，容易导致行政管理和监督行为的失范。
其次，有关民事责任的规定过于原则。《条例》只在第38条规定，违反本条例规定，给自然保护区造成损失的，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门责令赔偿损失。《条例》关于民事责任的规定，在民事责任承担的方式上仅采用了赔偿损失一种责任形式。没有规定停止侵害、排除妨害等责任形式。不利于全面地保护区的民事权益利益；另一方面，《条例》没有规定自然保护区在开发、利用、管理及保护中给其他相对人造成侵害是否应当承担民事责任。不利于保护保护区周边居民的利益，从民事保护的角度讲，未能体现公平的原则。同时，也没有规定就民事纠纷当事人是否可以直接选择诉讼。 再次，对于刑事责任的规定与其他法律相矛盾。《条例》第4O条规定：“违反本条例规定，造成自然保护区重大污染或者破坏事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果，构成犯罪的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究刑事责任。”但在《森林法》、 《土地管理法》、《矿产资源法》等法律规定中并没有规定只有在构成破坏事故才应当承担刑事责任。
（五）缺乏公众参与的机制
《自然保护区条例》第7条规定了单位和个人的检举、控告权，第9条规定了单位和个人获得政府给予奖励的权利。两个法条仅规定了检举权、控告权和受奖励的权利，却对参与决策、管理的权利没有规定。而在一些自然保护区的实践中，公众参与是提高保护区管理水平行之有效的管理手段。
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四、完善我国自然保护区立法的对策建议
笔者认为，完善我国自然保护区立法应采取如下的对策建议： （一）完善自然资源保护立法体系
1、进行综合性自然保护立法。从我国自然保护区现行立法体系本身来分析，在自然保护区立法的时候应考虑完善立法体系，制定高位阶的综合性专门立法。很有必要将《自然保护区条例》上升为法律，制定一部统一而完善的《自然保护区法》。其法律体系可以分为：第一层次是《自然保护区法》基本法；第二层次是9个类型自然保护区的条例，包括森林类型、草原与草甸类型、荒漠类型、内陆湿地类型、水域、海洋和海岸类型、野生动物类型、野生植物类型、地质遗迹类型、古生物遗迹类型保护区条例。这种立法模式对于保护区的管理体制、资金投入机制、资源保护和利用等活动一并做出原则和基本制度的规定，能很好地协调他们之间的关系，同时可以充分考虑到不同类型保护区的特点，更具有针对性和可操作性。⑤从而构建一种以《自然保护区法》为主，行政法规、地方性法规和规章为辅的立法模式。
2、制定各种单项自然资源保护法律、法规。目前有许多自然保护区域，现行的单项自然资源法无法涵盖所有自然资源，仍缺乏相关法律法规予以规范和保护，如野生植物资源、海洋资源、受威胁物种、保护区、湿地、海岸带、淡水水源等等。
（二）完善自然保护区的管理体制
完善自然保护区的管理体制，建立统一领导机构，严格管理职能。多头领导，缺乏统一有效的规划和管理机制，是长期以来阻碍自然保护区全面展开开发保护工作的重要原因。为避免自然保护区管理混乱的局面，立法机构在立法时应明确保护区管理机构的职权，制定严格的审批、管理和监督的程序，明确违法行为应承担的法律责任。唯有实现权责统一，才能实施自然保护区的有效管理。我国应该由环境保护部统一管理和负责，确定环保部的地位，形成一个权责分明的管理体系。
（三）重新界定自然保护区法的调整范围
目前国内对自然保护区的分类体系大致有三种观点：第一种观点认为，自然保护区是以保护生物物种尤其是珍贵濒危野生动植物物种、典型的自然生态系统和自然遗迹为基础而建立的特别保护区域，因此立法应该维持原有《条例》的调整范围，并且在做适当修正的前提下保持原有的分类体系；第二种观点认为，目前我国的自然保护区的范围已经够大了，超出了我国的经济社会发展水平，应当限制自然保护区的范围；第三种观点认为，自然保护区本质上就是“保护地”，应当将所有的“保护地”，例如现有的自然保护区、风景名胜区、森林公园、文物遗迹等，都纳入该法的调整范围，并且要按照IUCN分类体系
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建立我国保护地的分类体系。笔者认为：我国的保护区立法应该突破《自然保护区条例》关于就保护范围的规定，不应局限于原有的保护领域。我国自然保护区的建立，并不必然完全按照IUCN体系，应结合我国国情予以修正和完善。
（四）完善自然保护区的资金投入机制
资金投入可以分三种主要途径，首先，政府应当承担自然保护区投资的主要义务，而且必须纳入到公共财政预算体系中。同时，明确中央和地方政府投入比例，对于经济滞后地区，中央投入应适当增加。政府可以通过征收税费、设立国家环境基金、国家和地方发行保护彩票、实行生态效益补偿的方式来筹集资金。其次，通过吸引社会捐赠、国际投资的方式使保护区的投资来源多样化。再次，保护区自筹资金。通过收使用费、举办特色营活动、实行领养计划、实行保护区会员制等来筹集资金。对于自然保护区基本建设、专项事业、科研培训等经费的使用和保护区收入的分配也应该在自然保护区资金投入机制立法中予以规定。⑥
（五）健全法律责任制度，加大对违法行为的处罚力度
行政责任方面，明确行政责任主体范围，加大对违法行为处罚力度。民事责任方面，对于承担民事责任的规定应增加可操作性和执行性。自然保护区在开发、利用、管理及保护中给其他相对人造成侵害也应当承担民事责任。在民事责任承担的方式上，在赔偿损失责任形式基础上，可以考虑增加停止侵害、排除妨害等责形式。同时，民事纠纷当事人也可以直接选择诉讼的方式，从而保护保护区周边居民的利益，体现公平的原则。刑事责任方面，修正刑事责任的规定与其他法律相矛盾的地方。法律授予自然保护区管理机构的行政执法权力，能够处理自然保护区内发生的破坏资源的违法行为。对于性质比较严重且构成刑事责任的，可以移交相关司法机关处理。
（六）建立和完善公众参与机制
我国的现行环境立法中只规定了单位和个人检举权、控告权，而且此类规定都过于抽象，缺乏具体的实施和监管机构、程序、救济途径和法律责任。通过建立具体的、可操作的自然保护区公众参与机制，能有效提高公民参与保护区管理的法律意识，有利于促进执法工作，能使社会效益和环境效益更好的统一。在自然保护区的管理方面，我们应该借鉴国外的自然保护区社区共管的先进经验经验，在我国实行合作共管，最大限度的发挥社区及其居民的力量促进自然保护区的建设。
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注释：
①祝于红，应国庆：《论自然保护区立法的必要性》，《江西林业科技》2007年第4期 ②刘艳，陈跃华：《自然保护区的立法建议》，《内蒙古林业调查设计》2006年3月 ③谢国来：《浅谈自然保护区的可持续保护与管理》，《中南林业调查规划》，2002年3月。
④王灿发：《国外自然保护区立法比较与我国立法的完善》，《国际瞭望》，2006年11月
⑤邹丽梅，王跃先：《我国自然保护区立法模式与立法问题分析》，《林业科学》，2007年10月
⑥詹长英：《论自然保护区的立法重构》，《林业勘察设计》，2007年2月
参考文献：
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