近些年来政府执行力的研究综述
中文摘要
政府执行力是维持一个政府机构生存和发展的决定性力量，是政府有效处理日常事务所表现出来的内在能力,同时也是政府在执行政策过程中体现出来的实际能力。政府执行力的强弱,关系到政府职能的实现和行政效率的高低。目前，我国学界关于政府执行力的研究尚处起步阶段，在得丰硕成果的同时也存在着诸多问题。所以加强政府执行力研究，有着重要的理论价值与现实意义。
Summary of the research on government executive ability in
recent years Abstract
the execution of government is to maintain a decisive force for the survival and development of governmental institutions, is the inherent ability of the government to effectively deal with the daily office show, the actual ability is also the government in the process of policy implementation. The strength of the government's executive power is related to the realization of the government functions and the level of administrative efficiency. At present, the research on the executive power of the government in our country is still in the initial stage, and there are many problems in the fruitful results. Therefore, it is of great theoretical value and practical significance to strengthen the research on the executive power of the government.
关键词：政府；执行力；提升路径
引言
党的十八大以来，政府一直在提倡提升政府的执行力，这篇综述通过介绍什么是政府执行力，以及目前我国政府在实际情况中遇到的问题，从而找出提升政府执行力的途径。
一、执行力和政府执行力的含义
“执行力”这一概念最早被运用于行政法学领域,普遍被认为是指对具体行政行为予以强制执行的强制力或法律效力。罗豪才就认为:“行政行为的执行力是指行政行为的内容如果是命令相对人为一定行为或不为一定行为,则相对人必须执行;如果相对人不履行其义务时,行政机关可依法定程序强制执行,有时还可申请人民法院通过民事诉讼程序强制执行。在工商企业管理领域，美国学者保罗.托马斯和大卫.伯恩就指出:“执行力是一整套行为和技术体系,它够使公司形成独特的竞争优势。我国有学者认为,“执行力就是指组织执行战略,实现组织经营战略目标的能力”“在形成了决策、制订了具体的计划之后,达成目标的具体行为就是执行,而确保执行完成的能力的手段构成了执行力”。拉里·博西迪和拉姆·查兰在《执行———如何完成任务的学问》一书中认为,“从最基本的意义来说,执行是一种暴露现实并根据现实采取行动的系统化方式”。我国学者周永亮则认为,“在形成了决策、制订了具体的计划之后,达成目标的具体行为就是执行,而确保执行完成的能力的手段构成了执行力”,“执行力是指企业贯彻落实领导决策及时有效地解决问题的能力”
关于政府执行力的含义，各专家学者有不同的见解，一般从广义和狭义的视角来理解。广义的角度，其基本点是从政府的职能出发，将执行力覆盖到政府行为的整个过程，以此来做全面的概括。徐珂认为,政府执行力是政府为达到既定目标,对各种资源进行调控,有效处理日常事务所表现出来的内在能力和效力。从法学角度看,其代表政府依法行政的能力;从经济学角度看,代表行政效率的大小和效益的多少;而从社会学角度看,则代表政府处理社会事务、化解社会纠纷的能力。蔺全录则认为,政府执行力就是政府把社会经济发展目标变成现实的实施能力,其与国家行政体制及公务员的政治信念、精神风貌等密切相关,内在包含了综合性、实践性、创造性等多种特性。
莫勇波认为，广义的政府执行力则不仅仅涵括政府执行能力,更是指政府执行时所具有的执行的力量。从狭义的视角进行解释,即把政府执行力仅仅限定在政策制定和执行上。李平、廖玩方也指出,政府执行力即政府机关在保证既定公共政策得以落实的过程中,所体现出来的实际能力和手段。
我认为政府执行力和政府的执行这两个概念联系密切。政府执行就是政府机构和国家工作人员把一些具体的政策，方针和措施借助一定的手段将他们落到实处，对社会产生影响的过程。而政府执行力恰是政府执行的期间所表现出完成任务表现出的能力和效力，受到多方因素的影响，比如技术，沟通与协调，财力以及领导者的决策等等。执行力越强，说明政府效率越高，可也更好地为人民服务。本届政府强调简政放权，打造高效政府。
二、政府执行力的评价标准
胡洪彬认为，执行力作为事关政府治理成效的关键环节,内涵极为丰富,且在不同历史时期和社会背景下,外在表现也各有所异,因此,要科学地界定政府执行力的科学内涵及其评价标准,就必须坚持动态分析与静态分析、事实判断与价值判断、现实考察与历史考察相统一的原则,并站在构建理论体系的高度,对政府执行力的地位、作用、指导思想、目标等作出系统综合的解释,政府执行力的内涵和评判标准才能得到清晰的把握。
陈朝宗指出了四个方面:其一是政府职能部门把握政策的尺度,即保证政府决策与发展战略标准不降低、不走样;其二是执行政策的速度。现代社会机遇转瞬即逝,抓住了时效就抓住了机遇;其三是执行政策的力度,保证政府战略与政策执行确实到位,不打折扣;最后是执行政策的角度,政策执行过程中路径、手段及监控机制等有良好的创新。沈瞿和则认为,衡量政府执行力强弱的标准在不同学科内存有差异。从社会学角度看,群体认同度、配合度及人民满意度是其标准;从经济学角度看,效率是其标准之一。同时在他看来,政府的每项行政行为都不可能依靠强制执行力来实现,因此衡量政府执行力的强弱最终还要取决于政府行为自身品质的优良与否。
在我看来评价一个政府执行力的标准无外乎以下几个方面。第一要有及时性，政府要对一个社会问题或者突发事件反应及时，第一时间集合自己的资源去解决事情。第二个要有准确性，政府对于事件的处理要正确，错误的处理不仅难以解决问题，而且会造成更大的危机，对政府本身的公信力也是巨大的打击。要像雪豹一样，敏锐的发现敌人的突破口，一招制敌。第三个要有服务性，不管解决什么问题，处理何种危机，始终要把为人民服务放在第一位。
三、提升政府执行力的意义和重要性
陈慰萱认为，执行力是政府工作的生命力,是保证政令畅通的前提条件,是政府各项政策措施真正落到实处、产生实际效果的根本保障。高质量的政策并不必然意味着公共政策的有效性。如果不能得到贯彻实施,那么再好的决策难以达致预期的目标。执行与决策具有同等的重要性,美国著名学者登哈特甚至将20世纪70年代以来美国公共行政学对“执行的发现”称为这一学科最重要的理论进步。可以说,执行力是政府机构作为公共组织生存和发展的源泉。普雷斯曼(Jeffrey L. Pressman)和韦达夫斯基(Aaron Wildavsky)认为,必须重视政府的政策执
行问题,不仅要重视政策执行本身,而且应当在政策执行与政策制定之间建立起密切联系。他们的观点迅速引起了强烈的反响,从而导致了“执行运动”的兴起,使得人们再一次认识到政府的执行的重要性。行政管理学的创始人威尔逊、古德诺、韦正是从这一观点出发,强调了执行在政府行政工作中的重要性。陈振明就提出,政府必须“及时、正确地制定政策方案”,“而正确的政策方案要变成现实,则有赖于有效的政策执行”。对于执行在政府工作中的重要性,郭济也认为,有效执行政策是政府的重要职能之一,基层政府(县、乡政府)尤为如此,“其工作重点在于执行,即努力贯彻执行上级政府制定的政策、法规以及下达的指令和任务。莫勇波认为“执行”作为政府公共行政的重要职责决定了政府执行力的重要性。任何政府都应该是一个能够执行国家意志(包括法律、政策、决策、法令)的政府,否则它就将无法履行其“执行”的重大职责,也就会失去其存在的合法性基础。 我认为一个有着高效执行力的政府会有许多现实的意义和价值。首先，必然会带来行政管理的高效化，能更好的执行党和国家的决策，及时准确的解决现实中的事件。其次，更会提升政府的公信力，加强百姓的认同感和爱戴感，和谐的
官民关系反过来也会有利于政府执行力的提高。还有一点是关于政府在全球化背景下的竞争力，政府的执行力越高效，越能吸引外国的资本技术和人才的流入，有利于提高我国政府的国家竞争力。
四、政府执行力的评判标准
陈朝宗指出了四个方面:其一是政府职能部门把握政策的尺度,即保证政府决策与发展战略标准不降低、不走样;其二是执行政策的速度。现代社会机遇转瞬即逝,抓住了时效就抓住了机遇;其三是执行政策的力度,保证政府战略与政策执行确实到位,不打折扣;最后是执行政策的角度,政策执行过程中路径、手段及监控机制等有良好的创新。沈瞿和则认为,衡量政府执力强弱的标准在不同学科内存有差异,从公共政策学角度看,执行的及时性、合理性和实效性是其标准;从社会学角度看,群体认同度、配合度及人民满意度是其标准;从经济学角度看,效率是其标准之一。同时在他看来,政府的每项行政行为都不可能依靠强制执行力来实现,因此衡量政府执行力的强弱最终还要取决于政府行为自身品质的优良与否。胡洪彬认为执行力作为事关政府治理成效的关键环节,内涵极为丰富,且在不同历史时期和社会背景下,外在表现也各有所异,因此,要科学地界定政府执行力的科学内涵及其评价标准,就必须坚持动态分析与静态分析、事实判断与价值判断、现实考察与历史考察相统一的原则,并站在构建理论体系的高度,对政府执行力的地位、作用、指导思想、目标等作出系统综合的解释,政府执行力的内涵和评判标准才能得到清晰的把握。
五、政府执行力的构成要素
陈慰萱认为政府执行力或政策执行力首先指的是政府的政策“执行能力”,执行能力是一些“能力项”构成的综合性、系统性能力,主要包括理解力、判断力、变通力、领导力、协调力、控制力等。理解力。这主要是针对政策执行部门及其工作人员而言的。判断力。在政策执行的过程中,充满着许多不确定的因素,执行的环境与形势总是比较纷繁复杂。变通力。在政策执行的过程中,执行的环境与形势不但纷繁复杂,而且还常常变动不居。领导力。这主要是针对决策者和执行部门的领导干部而言的。协调力。现代政府是一种典型的科层官僚制
结果,组织层级多、机构设置繁杂。控制力。与协调相似的是政策执行过程中的控制。控制对执行的作用主要体现在以下三个方面:首先是控制政策执行的总体进程,以保证政策有序地贯彻实施。其次是控制部门和机构间的分工合作。这与协调互为补充和支持,实际上协调也可以视作为一种“软控制”。最后是对执行效果的监控,并主要是针对执行失误作出及时的调整和纠正,防止因执行失误产生的不良后果扩散和升级。
有学者提出“执行组织说”,要求把政府执行力看作是源于政府组织内部的素质和结构;有学者标榜“权力影响说”,要求把政府执行力看作是行政机构权威作用的结果;有学者提倡“要素关系说”,要求从政府组织同环境要素的关系中探讨政府执行力问题;还有学者建言“政策网络说”,要求从政策网络视角探讨政府执行力等问题。谢庆奎认为，政府执行力都离不开政府的组织协调能力、干部领导能力、政策营销能力和检查监督能力这四种基本能力。一是组织协调能力，政府执行力突出的是政府职能部门贯彻实施政府政策、计划和命令的能力,它包涵着计划能力、指挥能力、控制能力、协调能力等组织行为能力,具有很强的组织性。二是干部领导能力，政策再好,最终要靠人来执行;政府执行力也就包括着各级政
府公务员的干部领导能力。首先,它是指“吃透上情”的政策水平。其次,它也是“吃透下情”的实践能力。第三,它是“上” “下”结合的综合能力。三是政策营销能力。提高政策营销能力就在于,政府决策作出以后,就要坚决地把它贯彻下去,这是政府执行中的“营销能力”。四是检查监督能力。政府执行力的重要表现形式就是监督政府执行,这种监督应该体现在事前事中和事后的全方位之中。包括事前，事中和事后监督。
我认为政府执行力的构成要素有这几个方面。首先是执行者以及他们心态的，最终的执行力的载体是执行者，更具体一点是工作人员，所以他们的心态对于政策的执行至关重要。执行主体发挥着核心作用,执行力的其他一切要素包括组织结构、制度、资源、技术等,都必须通过执行主体即人才能发挥作用。其次是高效协调的组织机制及其运行。组织架构必须是合理、高效的。在纵向设置上缩减层次,以减少因层层传达而导致的信息扭曲和和执行误差。要有合理明确的管理权限的划分,要优化和规范职能部门的配置,避免出现重复执行、多头执行或者无人执行的情况。有协调高效的政府运行机制,减少执行中的摩擦和不协调的情况。然后是先进的执行工具的采用和充足适用的执行资源准备。包括执行技术、手段和艺术以及执行过程中所需要的各种资源,包括经费、物资、设备、信息、时间以及各种自然资源等。最后积极向上的执行力文化的建立，人总是受环境影响尤其是文化环境的影响。积极正能量的文化可以影响执行者的主观世界，外在表现就会使努力执行决策，高效完成任务。
六、我国政府执行力的现状及其原因分析
关于我国政府执行力的现状,许多学者都认为,自改革开放以来,在党和政府的努力下,我国政府执行力建设是取得巨大成就的,为推动社会经济发展奠定了基础。然而,在当前社会转型期内,由于受一些具体行政管理体制不健全等因素制约,目前政府执行力现状不容乐观。杨宇白认为,在经济高速发展的今天,强调政府执行力建设有其必然性,即随着中央政府的逐步放权,地方政府权限不断增大,由此为一些地方干部滥用权力埋下了隐患,导致国家法规和中央政策在一些地方遭遇“肠梗阻”,政令出不了中南海。有学者将此归纳为:该作为不作为该作为乱作为、不该作为乱作为。可见,人们对政府执行力现状持不乐观的态度。有以下几个原因导致目前政府执行力的现状。(一)政府相关人员责任意识和行政能力缺乏。唐仕军指出,当政府新政策出台以后,一些政府相关人员责任意识不强,在政府执行过程中缺乏信心,要么对上级政策执行任务视而不见,见责任就推,见困难就绕,逃避责任,要么拖泥带水,久拖不行,从而构成了政府执行力提升的最大元凶。
陈朝宗则分析了政府执行力不足的能力因素。他认为,当前,许多公务员平时不注意学习,不能准确理解上级意图和政策精神,在政治实践中,信息沟通能力差,管理水平有限,最终导致其对政策尺度把握不准,政策执行不到位。(二)政府行政管理体制不健全。学者黄兴生指出了当前政府执行力不足的体制根源:一方面是中央和地方财权与事权不统一。自1994年分税制改革以来,中央财政权力不断集中,而地方政府相对减弱,结果导致部分地方政府为扩大财源而在政策执行中出现偏离。另一方面,受制于目前的二元管理体制,各级人民政府和党组织在某种程度上都成了相关政策的执行主体,结果出现机构重叠和职能交叉。(三)地方保护主义作祟。政府执行力不足,还在于地方保护主义从中作梗。董田甜认为，许多地方政府为了获取短期利益,对上级政策任意取舍,对地方有利的就执行,不利的