山区土地流转面临的困境与出路
汤建新
实行家庭联产承包责任制以后，农民赖以生存的土地发生了质的变化，以前靠土地吃饭、土地为家庭主要收入来源，出门打工叫副业，现在所有劳力几乎全部出门打工，土地仅靠在家的老弱病残人士种植，甚至发生抛荒现象；年轻人不想也根本不会种地，这一部分年轻人占95%左右，我国农民在一二代后，种地这个古老的技术“活儿”面临失传的危险。在新形势下如何抓好土地流转工作，是基层人力资源和社会保障工作者应该思考的问题。 现有状况
我国农村居住环境较差，特别是贫困山区农民居住环境极其恶劣，80%的农民住在贫困山区的山上，生产生活条件十分落后，农民大多数并不富裕，人均纯收入只有1500元左右，农村经济发展还面临许多现实困难。改革开放以后农民从依赖土地生活到主抓经济收入，发生了天翻地覆的变化，现在农村外出人口占农村人口的30%左右，18岁到45岁的青年、中年男女几乎全部出门打工，全家外出农户占农村总户数的15%左右，在家的全部是妇女、老人、孩子或体弱多病不能出门打工的人。出门打工给农民带来一部分经济效益，但也带来许多负面效应。中国是个农业大国，土地是国家的根本命脉，也是农民赖以生存的最基本的生产资料。而现在贫困山区的年轻人全部出门打工挣钱，根本没有年轻人想做农业生产、也根本不会做农业生产，农业生产这一古老的特有技术“活儿”将面临失传的危险。
虽然现在国家给予农业生产很多优惠政策，如减免农业税、特产税等，减轻了一部分农民负担，增加了一部分农民收入，但是与群众实际生活需求相差太远，对贫困山区来说是杯水车薪，根本改变不了现实困境。因为农业生产是一个周期长、见效慢、效益低、受气候影响很大的弱质产业。在山区一亩田地正常年景全年纯收入在800—1000元之间，还赶不上出门打工10天的收入，如果遇到天干雨涝连投入资金都得赔进去。所以现在农村只要具有正常劳动力的群体，几乎全部外出打工挣钱。
农民出门时有的将土地托付给自己信任的人，有的干脆抛荒，很多土地没有通过正常途径流转。因为农户有两怕：一怕丧失土地经营权，没有了生活的“保障线”，外出打工后宁愿抛荒也不愿意转包出去，还有的防备出门打工没有赚到钱时，回到家里随时可以种地，不会与别的农户扯皮；二怕土地流转后，一旦土地被租用得不到全部补偿费。农户与农户之间土地流转大多数是口头协议，很少经过集体经济组织或合同约定，使土地流转的权、责、利不够明确，一旦出现纠纷很难协调，从而出现了“要转的，转不出；要租的，租不到”的现象。 山区土地流转滞后的主要原因是，山区农村自然条件制约了土地流转。受地理条件的限制，山区土地大小、形状不一、远近不同而且分布十分零散，每户最少的有4—5块田地，多的有7—9块田地，零散的土地不能也不利于流转，更影响了新农村建设步伐，阻碍了农村生产力的发展。 有效方法及途径
一是继续落实中央有关方针政策，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石，不仅要保持现有的土地承包关系长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。给农民一个“定心丸”，使农民能够充分支配、自由流转自己的土地。
二是继续加大国家对农村的优惠政策扶持，继续加大种粮补贴扶持力度，调动农民的种粮积极性。
三是加大政府资金投入，以突出重点为原则。集中有限的资金用于改善农村的居住环境和生活条件，加大农田水利基本建设；加大对贫困山区交通设施建设的扶持力度。交通不畅是制约农村发展的关键，山区村级集体经济底子薄弱，修路成本高，一公里路需要二十一万
元左右，国家每公里补助十一万元，村级集体至少每公里要付出十万元，以平均每个村五公里测算，村级集体需要支付公路款五十万元，这对一个贫困山区的村级集体经济来说是一个天文数字，根本无力负担。国家只有让农民群众有一个较好的居住环境，改善了现有生活条件，才能留住年轻人的心，使他们安心在家务农。 四是加大土地流转工作宣传力度，积极引导农户主动参与土地流转。目前土地流转最大的障碍是思想认识不统一。一方面干部思想有误区，认为土地流转工作是农民自己的事，政府、村集体没有必要干预；另一方面流转双方各有担心，农户怕丧失了土地经营权，没有了生活保障，承包方怕政策不稳定，农民扯皮。为了保障土地流转双方利益和合法权益，要加强农村《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规的宣传教育工作，提高农民群众的法律知识和守法、维权意识。现在对农民闲置、抛荒土地失去约束力，没有组织机构进行监管，农村组织机构应对闲置、抛荒土地的农户停发各种惠农补贴资金，并对闲置、抛荒的土地按照国家有关规定征收土地闲置费，迫使农民出门时将土地正常流转。 五是建立健全土地流转服务机制，规范土地流转。作为农村基层社会保障部门应该担负起这个责任，收集供求双方有关信息，建立农村土地流转平台，并且利用先进的电子化工具建立起土地流转数据库，为供求双方提供有关信息，使土地流转工作能够顺利进行，并逐步走向市场化流转，促进土地规模化经营。
六是制定土地流转基本原则。土地流转的基本前提是要确保家庭承包经营制度长期稳定，所有权不变；在此基础上尊重农户意愿，确保农户利益，因地制宜地对土地流转做好分类指导工作。一要坚持“自愿、依法、有偿、公平、公正”的原则，尊重农民愿意，遵守操作程序，既要保障农民的流转权利，又要保障农民的合法收益；二要在组织方式上坚持农民自愿的原则，不侵犯农民生产经营自主权，保障农民的合法权益；三要坚持“鼓励、支持、引导”的原则，规范土地流转行为，切实保障农民根本利益；四要因地制宜，切忌千篇一律。 七是发挥土地规模效应，提高土地利用效率和产出率。实行“国家扶持、政府推动、龙头企业带动、农民积极参与”的发展机制，大力引导农民土地流转，发展特色农业产业规模经营。而土地流转发展规模经营的关键在于招商引资，没有企业和承包大户大规模的经营，山区农村土地流转将变成“纸上谈兵”，只有引进企业参与土地开发经营，才能使土地流转工作有序进行，只有发展规模经营才能提高土地使用效益增加农民收入。其次在保证农户土地所有权不变的前提下，将连片的土地统一规划，统一整理，将高低不平的土地整平连片，将各户原先小块、零星的田地集并成大田，可采取统一组织，统一发包给一位或多位经营能手经营，提高土地利用效率和产出率，增加农民收入。
八是建立健全土地纠纷调处和仲裁机构，及时化解各种矛盾，规范土地流转行为。基层人力资源和社会保障服务中心应该和各个村委会加强联系，随时掌握各个村的土地流向及动态，盘好盘活流动田地，并抓好土地流转的合同签订、鉴定、档案管理、纠纷调处等日常指导和管理工作，及时有效地解决土地流转纠纷，规范流转双方的合同履行行为，确保土地流转工作依法、自愿、规范进行健康发展。
（作者单位：湖北省竹溪县县河镇人力资源和社会保障服务中心）