关于农村基层党组织的决策力与执行力研究
--基于合肥市的实证探讨
《农村基层党组织的决策力与执行力研究》课题组
[摘要]加强农村基层党组织的决策力和执行力是提高党的执政能力、巩固党的执政基础、完成党的执政使命的重要内容，是新农村建设的重要保证，本文从农村组织的现状入手，分析了决策和执行中存在的问题，并提出了一些措施思考。
[关键词]农村；基层党组织；决策力和执行力
党的十七大确立了我国全面建设小康社会的新目标。安徽是农业大省，农村全面建设小康社会的任务尤其繁重，要做的工作很多，加强和提高农村基层组织决策力和执行力就是其中的一个重要方面。为此，2007年8月以来《农村基层组织决策力和执行力研究》课题组，本着贯彻科学发展观，服务于农村小康社会建设的指导思想，俯下身子，深入农村基层，采用座谈调查与问卷调查相结合，集中调查与个别走访相结合，面与点相结合的方式进行了专题调研，重点调研我省合肥、巢湖、无为、肥东、肥西、长丰等地。先后召开不同层次干部和人员座谈会8次。尤其是在合肥市委党校召开了两次近百名乡镇正职的座谈会，参加座谈会和专访人员达300名以上。通过调研，对加强和改进农村基层组织决策力和执行力，我们有以下认识和思考：
新农村建设既是一个历史性课题又是一个全新的课题，农村基层党组织肩负着把党的新农村建设的路线、方针、政策以及本组织的目标无条件、高效率地贯彻落实的重任，肩负着把中央的决定转化为经济发展 、政治进步、社会和谐的现实推动力。提高农村基层党组织新农村建设水平和工作能力,需要良好的决策力和执行力作为保障。农村基层党组织的决策力与执行力如何,关系到党的路线方针政策和各项工作部署、贯彻、落实,关系到党在群众中的形象,关系到党的执政思路和执政意图的实现,关系到党的执政能力的提高和执政地位的巩固，关系到党的执政内涵的创新，关系到和谐社会的全局。因此,提升农村基层党组织的决策力与执行力,是我们面临的一项十分重要和紧迫的任务。 基层组织的决策力是指基层组织根据主客观条件，对未来目标及其行动方案的提出、论证、判断和选择实施的能力。决策实质上是认识世界和改造世界的活动，体现了主观反映客观的过程。决策在组织活动中居于关键地位，它会受到急躁冒进、缺乏民主、缺乏科学及领导者个人心理问题等诸多不利因素的影响，一个错误的决策不仅会造成人、财、物的浪费，而且会使组织丧失良好的发展机遇，更重要的是会给人民群众和整个社会带来无形的伤害，所以，推进基层组织的民主决策和科学决策是至关重要的。
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执行就是根据现实采取行动实现既定目标的具体过程，而执行力就是完成执行的能力和手段。执行实际上是由认识到实践的过程，它是认识的第二次飞跃。执行力会受到制度环境、执行程序、执行队伍、执行文化等诸多因素的影响，执行是组织实现目标的重要组成部分，也是组织领导的主要工作，执行融汇到组织的计划、协调、领导、控制各个环节，它是组织目标和任务得以实现的必要条件，所以，一个高效的组织会有强有力的执行力。
决策力是执行力的基础和前提，而执行力又是实现决策的保障。一方面基层组织需要有一个强有力的决策力，正确的决策才能保证执行的效率和持续性，如果没有组织管理层的应有决策力，执行力再强也没用，反而执行力越强，成本消耗越大，效率越低，三番五次的决策失误必然导致执行力的下降；另一方面缺乏坚决、准确、有力的执行，再正确、科学的决策都是空中楼阁，所有的工作都不会达到预期的效果。基层组织的决策力和执行力缺一不可。
一、 农村基层党组织决策力与执行力现状
随着改革的深入和社会主义市场经济体系的建立，农村基层组织的执政能力有了较大的提高，他们的法律意识、市场观念、管理能力在决策与执行中得到了很好的体现，保证上级各项决策全面、有效地落实，推动了农村经济健康、快速发展。近年来，各级基层组织都把决策力和执行力的提高作为干部建设的重要内容，有效地促进了各项工作的开展。
1.加强基层班子建设，提高了领导核心决策和执行的效率和质量。乡镇党委班子、村两委班子是基层决策和执行的核心，各级党委紧紧抓住这一龙头，培养造就了一批优秀的农村管理人才。合肥市利用乡镇党委换届，加大综合改革力度，乡镇总数由换届前的75个减少到57个；乡镇干部推行“一推两考”工作，全市共有4791名干部参加了统一考试，严把党委班子关，全市乡镇党委班子平均年龄为38.3岁，其中30岁以下的占10%，大专以上文化程度的占82%，其中全日制本科学历的占15.7%，班子成员的整体文化素质有了较大的提高；乡镇党委班子比上届减少了289人，党政交叉任职105人，这些措施使乡镇核心工作更加突出，提高了决策和执行的效率。
2.健全民主制度，巩固了决策和执行的群众基础。民主集中制原则在基层组织决策中得到广泛运用，减少了决策的失误，为提高执行力打好了基础。合肥市各级基层党组织能本着“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则进行决策；按照“把组织激活起来”、“凡是有党组织的地方，就要实行党务公开”的要求，积极探索基层民主政治建设的新途径，“建设年”期间，全市57个乡镇党委、1156个村党组织都实行党务公开，建公开栏1218个，公开事项11337件，收集群众意见和建议3500多条；发展党员按照全程联名推荐方式进行，实行该制度的占基层支部总数的84.5%；党组织领导下的村民自治制度也得到了进一步规范。决策和执行的群众根基得到进一步巩固。
3.完善各类机制，提高了决策和执行的水平。利用先进性教育和“小学教”活动之机广泛开展“双联系、双促进” 活动，各乡镇班子成员分别联系一个后
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进村、贫困户、种养大户、农民经纪人；村两委成员分别联系一个村民组、党小组、示范户、贫困户，密切了领导与群众的关系，提高决策的针对性，提高执行的实效性，促进基层干部作风转变，促进农民增收致富。目前，合肥市参加“双联系、双促进”的乡村干部达10667名。有的乡镇落实全员责任制，把每一项指标和工作任务进行细化、量化，分解落实到各部门，落实到每位领导干部，一般工作人员也都包干2~3个自然村，建立健全覆盖各部门和全体工作人员的目标管理考核体系，从乡镇领导干部到一般公务员，实行责任“无缝覆盖”，做到人人有任务、人人有责任、人人有压力。这样既提高了决策的科学性，又提高了执行责任。
4.进行督导和激励，强化了决策和执行的效率。督促检查是保证决策执行的重要手段。领导者既是决策的主体，又是决策执行的直接责任者和推动者，领导带头督查已被共同接受，对于重点工作定期督导和调度，重点工程进行观摩、比赛，帮助找差距、争先进，营造你追我赶的良好氛围，合肥市县域工业的发展就呈现出这一态势。建立压力机制，单纯强调干部的积极性和自觉性是不够的，而压力之下的创造力则是无限的，合肥市开展“问责制度”，肥西县建立“倒查制”，建立了干部档案，强化对干部跟踪考核，干部队伍的压力感和责任感大大增强。激励机制也是抓好执行和决策的重要手段，用精神和物质的各种手段激发各级干部的动机，强化他们的正确行为，引导他们的奋斗目标，把他们的潜能变成显能，进一步变成领导工作的效能。坚持以奖劝善，以罚惩恶，旗帜鲜明地关心、支持和重用那些讲真话、干实事、敢抓敢管、干事创业的好干部。对决策、部署执行不力者，要追究相关责任。长丰县每年年初召开千人大会，对上一年度招商引资、农业结构调整、计划生育等重点工作成绩突出的单位和乡镇进行奖励，对工作不力，效率低下的进行物质和精神上的惩罚。
二、 当前农村基层组织决策力和执行力存在的问题
1.决策急躁冒进，执行急于求成。一个地区的发展是受到该地区生产力水平制约的，领导决策与执行时必须考虑当地的生产力实际，循序渐进，扎实推进。如果脱离生产力实际，求急求快，必将欲速则不达，阻碍和破坏生产力，从而损害生产关系。（1）愿望脱离实际。有的组织急于改变本地区的落后面貌，“为官一任，造福一方”，过于夸大发展的有利因素，对困难和问题估计不足，拼命“上台阶”，造成决策冒进，其结果只能是屡战屡败，给国家和人民造成大量损失。（2）从众心理。决策者在群体现实压力下，引起心理和行为的改变，现实工作中表现为追风逐浪，看到别人有开发区，不顾自身的实际情况，我也要上，大量“筑巢”，结果是耕地被占，巨额投资无法收回，这样的比学赶帮超，让老百姓怨声载道。（3）工作方式陈旧。一些基层组织的同志往往习惯于用简单、粗暴的办法处理当前复杂的内部矛盾问题，似乎一切问题的解决，都可以用“快刀”，甚至“通不通、三分钟；再不通、龙卷风”的粗暴习气还一定程度的存在。这些做法经常造成决策失误和执行无法推进。
2.决策和执行队伍建设相对滞后。决策与执行的成功与否，关键在于它的主体，即基层领导干部，随着改革开放和市场化程度的加深，经济发展的多元化格局越来越明显，对各级领导干部带领群众发展经济的能力提出了更高的要
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求，同时对干部的思想也形成了一定的冲击。(l)思想观念的退化。为人民服务是我党的宗旨，也是各级党组织的执政理念。然而为民观在某些领导身上越来越淡化，并代之以官僚主义、拜金主义、形式主义；有的干部信仰迷茫，甚至堕落为金钱信仰，所谓“不给好处不办事,给了好处乱办事”就是这种信仰的表现。干部责任心淡漠,人员必然淡化对实现一流管理目标的追求,必然满足于不求有功但求无过的工作要求,必然降低工作的标准,结果是荒于公务,职能亏欠,最终导致低效。（2）知识水平的不适应。一些乡村干部年龄偏大，学习能力差，对党的新政策、市场经济有关知识接受较慢，甚至看不惯，工作的方式方法很大程度上停留在抓传统农业生产上。（3）管理能力的匮乏。社会主义新农村建设要求基层干部不仅有服务意识，还要有服务的本领。当前有的基层干部发展能力不强，致富门路不宽，服务缺少手段和方法，特别是遇到利益得失、新旧观念冲突的突出矛盾时，缺少应对突发事件，化解各种矛盾、妥善协调各方、有效维护稳定的能力。（4）机构臃肿。随着乡镇规划的调整，规模的扩大，干部队伍也越来越大，工作中互相扯皮，敷衍了事的现象屡见不鲜，有的组织干脆对一些老干部不分配或少分配工作，主观上对他们尊重，客观上对在职人员不公平，影响决策和执行。
3.决策和执行渠道不够畅通。畅通的渠道可以减少运行中的摩擦，降低决策和执行的成本，在很大程度上决定着决策力和执行力水平。当前存在的问题主要表现在:(1)上下级组织之间权力传递不畅。为了加强对乡镇的管理，减少基层腐败，县区组织往往把财权、人事权等收到县级管理，而工作仍然由乡镇完成，造成乡镇“责任无限大，权力无限小”。比如，财政项目就是采用“上级投标，公司实施，主管单位管理，乡镇负责”的模式。镇村两级也存在压力传递的现象。（2）沟通手段较落后。一方面传统和现代手段未有效结合,互联网、电子政务、电脑办公等在乡镇组织中还没有广泛应用,在村级组织中还是新鲜事物，影响了与上级党组织的沟通。另一方面,农村基层民主建设须进一步加强,防止把权力当作私有财产，大搞“一言堂”，而要深入调查，听取不同意见，做好与群众的沟通工作,增强群众对基层工作的信任和支持。(3)组织内部关系不顺，协调不足。由于工作重心、责任范围的差异引起乡镇党委和政府之间产生矛盾、村两委关系不协调,为谋求各自的利益而相互拆台、互设障碍,或者出现“无利的无人干、有利的抢着干”的情况,严重影响组织的决策力和执行力。 4.方法守旧、创新不足。创新就要不断解放思想、实事求是、与时俱进，创新就在于突破前人，创新是适应新形势，完成组织的决策与执行的必要手段。当前创新不足表现在以下方面：（1）缺乏创新意识。有些基层党组织把简单重复上级文件和讲话精神看作是贯彻执行,开了会、发了文,好像自己就是上级文件和讲话精神的忠实执行者。不能把上级精神与本地、本部门、本单位的实际情况有机结合起来,创造性地开展工作,而是害怕困难,缺乏争创一流的信心和勇气,存在着对上级精神的消极敷衍情况。一些基层党组织在落实党的政策和党委决策时,不是生搬硬套,就是变通执行。有的基层党组织片面强调自身发展存在的劣势,满足于当前的工作现状，面对市场经济的快速发展,仍习惯于计划经济体制下的思维定势和工作方法 , 科学判断形势、进行正确决策的能力比较弱,甚至导致决策和执行的失误。 （2）不注重创新实效。一些基层党组织花在创新项目研究上的多，花在如何推广、应用研究的少，没有树立正确的创新观念，对创新是因为老办法解决不了新问题而推出的、是为了解决基层实际问题而开
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展的目的不明确。一年想一个新点子，一年换一套新做法，如猴子摘玉米似的边摘边丢，不讲究实际效果。创新不是搞花拳绣腿，不是作秀，也不是为了追求轰动效应和“政绩”。创新的目的全在于推动工作。推进党的基层组织建设创新，既要注重实践过程，也要抓好创新成果的推广运用和理论提升。要把创新的成效体现在取得实实在在的效果上。
5.决策和执行的经济保障能力较弱。决策和执行过程必然会产生一些工作成本和其他成本，需要组织有一定的经济保障能力，而大多数乡镇财务和村集体经济乏力，影响工作的顺利推进。（1）债务负担重。以前的达标升级、农业税垫付和一些生产性成本受到国家政策调整的影响，很多乡镇和村都背上了沉重的债务，肥西县花岗镇目前仍有3000多万元外债，不少村级组织也有数十万的外债，加上这些组织发展集体经济的能力不足，靠自己的力量一时难以消化这些债务，造成这些地方即使有好的思路也难以决策和执行。（2）财与事的不对等。当前每年国家财政都拿出大批资金支持新农村建设，但在项目实施过程中往往需要配套资金，结果造成本来已经捉襟见肘的乡镇财政雪上加霜。比如上级给你6万元资金要求盖200平米以上的司法所；“村村通”规划水泥路面3.5米，无法保证道路畅通，有的乡镇只得自己加宽；计划生育工作在上级无补贴的情况下，小的乡镇每年支出30多万，大的乡镇高达200—300万元。经济压力一方面影响工作质量，另一方面形成了各地的“钓鱼工程”（一个工程申报多个项目），导致腐败的产生。
6.决策和执行的制度和机制有待进一步完善和提高。科学合理的制度和机制是基层组织正常运行的必要保证，制度本身的不合理和不稳定可能导致决策和执行的无所适从。（1）制度不具体,责任不明确。在许多基层组织中,有些制度与市场经济的游戏规则不相适应或相悖,仍是计划经济体制、机制的延续,导致制度不能执行;有些虽是现代制度，但缺乏可操作性 ,导致制度难以落实,执行困难。比如，农田灌溉“用多少水给多少钱”听起来很合理，但如何衡量用了多少水，何时提供水等都缺乏考核的方法和标准，降低了该制度的可操作性；计划生育“七不准”，在没有具体可操作规则的情况下使执行者左右为难。（2）考核检查名目繁多，体系庞大。上级对基层的考核检查名目繁多，体系庞大导致无法操作，只能走形式、走过场,量化变成了数字游戏，有的乡镇为了“花钱买平安”，也制定相应考核制度，造成压力传递；考核结果往往轻组织决策，重一票否决，计划生育、招商引资、安全生产、综合治理等一票否决一方面反映了上级组织信心不足，另一方面也反映上级对下级缺少起码的信任。（3）制度的稳定性有待加强。制度应具有适合组织现状又与外部环境协调并与其他制度配套的特点，一旦建立就不能朝令夕改，否则会影响制度的执行。比如，农业奖补政策（种植园、养殖小区、大型农机具等的以奖代补）应具有稳定性。（4）行政违法行为有待纠正。社会主义市场经济是法制经济，各级组织和个人都应在法律框架内行事，而我们有的基层组织为了完成上级的硬性任务，不惜走黄线，甚至违法。有的地方税源不足，为了完成税收任务，往往采取行政征税的办法，到处“引”税，并以税收的30—35%用以奖励；为了完成招商引资任务，盲目承诺土地使用权，甚至不惜引进污染严重的企业，当地居民怨声载道，严重影响组织的决策力和执行力。
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