为农村基层民主的重要形式，村民自治开启了新时期民主政治建设的序幕，也是新农村的一个重要主题。
新中国建国后逐步确立的人民公社制度是适应社会主义国家整合乡村社会需要的一种治理体制。包产到户提高了农民生产的积极性，但是人民公社的退场却使农村社会秩序陷入了一定程度的混乱，农村社会整合组织的缺失呼唤新的适应现代国家整合乡村社会需要的组织和机制。经济和政治环境的变化，促使广大农民迫切要求用政治上的民主权利来保障经济上的自主权利。
1982年宪法确立了村民委员会作为基层群众性自治组织的宪法地位。1983年中共中央、国务院发出《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，明确要求在农村建立由村民选举产生的村委会，并对村民委员会的设立、职能、产生方式进行了初步规定。此后，全国普遍撤销生产大队设立村民委员会。到1987《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布为止，村民自治的初创时期主要解决了以村委会组织为载体的组织建设问题，明确了村委会的群众自治组织性质，并初步探索了如何用民主自治办法选择村委会干部、管理村级公共事务的形式。自此，以建立村委会为标志的村民自治活动，在全国范围内开展起来，我国农村走上了一条在家庭联产承包制基础上组织领导农民、发展农村基层民主的新路子。
随着1998年以来《村组法》正式通过和全面贯彻实施，全国31个省（区、市）全部制定了村委会组织法实施办法，一些省还制定了《村委会选举办法》和《村务公开办法》等地方性法规和实施细则，为村民自治提供了法律保障和制度保障，标志着村民自治工作正式进入一个依法建章立制、全面提高村民自治水平的新时期。村民自治在依法治国的原则下，呈现出行政和法律两强推动的格局。此后，村民自治的不断深化，普遍建立了村民代表会议制度，基本实行了民主决策村中重大事项；建立了以村务公开栏为主的多种公开形式，实行了民主监督制度；制定了村民自治章程和村规民约，实行了民主管理村中事务。村民自治的制度体系逐步完善，自治组织逐步健全，民主形式更加多样，民主自治理念更加深化，技术程序愈益完备，在改善农村社会治理，促进民主政治发展方面都发挥了重要作用。
总的来说，我国农村社会和农民经由村民自治的政治实践和训练，已经基本上实现了农村社会的组织重建；村民自治不仅有利于农村社会的发展和稳定，而且可以切实保障农民的民主权益，并对现代化的社会主义民主政治建设产生良好的基础性作用和示范作用。村民自治也在政治上初步解决了现代化进程中如何将乡村改造和社区重建有机结合起来的难题。经过30多年的艰苦努力，村民自治制度正内化为亿万农民群众不可剥夺和不可
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转让的民主权利。
二、乡镇政权与村民自治关系的现状、存在问题及原因分析 （一）乡镇政权与村民自治关系的法律界定
关于村民自治背景下乡镇政府与村民委员会的关系，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这些规定明确界定乡镇政府与村民委员会的关系。首先，乡镇政府与村民委员会不是领导与被领导的关系，不是简单的上对下的行政命令关系。村民委员会是乡村基层民主自治的制度载体，而不是国家行政机关的体制延伸；村民委员会向村民会议负责，而不是向乡镇政府负责，村委会有权自行处理自治范围内的村级事务，不受乡镇政府的干预，乡镇政府不能把大量的行政工作压给村民委员会，代替村民委员会决定问题。其次，乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助；村民委员会协助乡镇人民政府开展工作。这两者是相辅相成、缺一不可的。这是因为村民自治工作非常繁重，如果没有乡镇政府的指导、支持和帮助，村民委员会很难圆满自治完成。乡镇政府作为基层行政机构，有责任把国家的法律、法规和党的方针政策落实到农村社区，而村民委员会是实现乡镇政府与群众沟通的桥梁，有义务协助基层政府完成这一任务。
（二）乡镇政权与村民自治关系的现状及问题
在实际中，村委会虽然不是乡镇党委和政府的附属机构，而乡镇的许多工作都要通过村委会在行政村里得到贯彻实施。村委会在很大程度上必须有上级政府的支持才能搞好自治范围内的事务，村委会担负的这一部分由上级下达的工作包括：计划生育、征兵、协助维护社会治安等。这种现象导致了关系更加复杂化。有些地方未处理好这个关系，因此出现：乡镇干部抱怨说，上面还是老规矩，命令一级一级压，对下却有了基层民主，不能再把命令往下压，他们受夹板气；村干部则说，现在村民自治，乡镇管不了我们。这些言论表明他们都没有摆正自己的法律位置，没有准确把握《村民委员会组织法》及有关法律规定的精神。现实中的乡镇行政权与村民自治权关系常常与法律法规存在着种种偏离，突出表现在以下两个方面：
1、乡镇政府对村民自治组织的频繁干预与过度控制。乡镇政府把村民委员会当作自己的下属机构进行行政领导，布置各项任务并下达行政指令，从而将乡镇行政权应承担的责任和费用转嫁于村民自治组织和村民，造成国家行政权与村民自治权的空挡与错位。一
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般表现为以下四种方式：
（1）政府直接干预，按照《村民委员会组织法》规定，村民委员会成员由村民民主选举产生，对村民会议负责，乡镇政府无权任免。但实际操作中乡镇政府往往通过在选举中对村民委员会成员资格进行限制等方式，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。将村民自治组织的“当家人”转变成乡镇政府的“代理人”，造成村民自治组织角色错位。表现为乡镇政府对村委会人、财、物等属于村委会管辖事务的干预，虽然便利了乡镇政府对村的管制和所属行政责任的完成，但往往压制了村民民主权利实现的构想与向往，实质上是对村民自治权的一种侵害。
（2）间接干预，村党支部或村委成了乡镇政府的代言人。通过对村党支部的领导，在相当的领域挤占或侵占了作为村民自治组织的村委会的小区治理功能。在现行压力型体制下有时乡镇政府为了实现其行政管理职能，不仅是对村委会进行“指导”，它还直接“领导”村委会；要村民完成乡镇政府布置的各项任务，村委会仅仅协助是不行的，必须由村委会“负责”完成。所以实践中村委会承担着诸多乡镇政府应该履行的职能，使村委会成为“准政府”，这样以来村民自治组织便陷入忙于繁多的政务而无暇顾及村务的局面当中，以至于村民自治组织的自治功能日益萎缩，村民自治原则也被消解于无形之中。在具体事项中，往往通过直接插手包办村务来控制影响村委的工作，而不是发挥思想政治、组织的优势支持村委会开展自治活动，导致有的村民认为现在农村是党支部自治，而不是村民自治。
（3）基层乡镇干部依法行政的能力与村民自治的发展不适应。一些乡镇干部传统的“以官为本”、“以权为本”、“为民作主”思想已经形成思维定势。“官”管“民”的意识在一些干部头脑中积淀很深，他们将乡镇政府与村委会的关系定位在“领导与被领导”的层次上，担心村民“自治”以后会出乱子，在具体工作中不知如何依法指导村委会的工作，或存在一定畏难情绪，不知如何下手，没有正确发挥出乡镇的指导、帮助作用。
2、村民自治实践与法律法规的偏离。主要存在四方面的问题：
（1）集体经济自我造血能力薄弱，无实力自治。集体经济薄弱导致的直接后果是不能保证村级组织的正常运转，严重制约村级组织职能的充分发挥。不少村出现了“五难”现象，即干部队伍难稳定、农村工作难开展、干群关系难协调、上级任务难完成、农村社会难稳定。
（2）民主决策、民主监督和民主管理不足。按照《村民委员会组织法》规定，村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节。但大部分村在村民自治运行过程中，只注重强调民主选举，认为“对大多数村民而言，自治权利不过就是在三年中
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参加一次投票而已”。村委会也片面重视村级换届选举而忽视其它环节运行；自治组织结构中除村民自治中的执行环节存在村民委员会这个“实在”机构之外，民主决策环节及相关的民主监督和民主管理等环节都是“虚位”的，因此，在自治实际运作中出现失衡现象，造成村民自治呈偏斜状态运行，使村务管理实践中出现大量的非理性决策行为和损害村民利益的现象，降低了村民自治的实效。
（3）自治程度的限制性。不少制度、措施在相当程度上只是停留在制度条文层面。如村务公开、财务公开、村务一事一议等，不少村是为了应付检查、或者平息民声而不得不公开，完全没有村民自治的理念。村民会议制度、村民代表大会、村务恳谈等制度成了摆设。
（4）村委会内部矛盾严重，无能力领导自治。有的村委干部当选者与落选者之间的矛盾，村党支部与村委会的权力之争，造成对群众利益诉求不重视、不解决、不是依法支持和组织村民发展经济和管理属于村农民集体所有的本村土地和其它财产，而是热衷于拉关系、谋私利，完全听命于上级部门和乡镇政府。
（三）影响乡镇政府与村民自治关系的原因分析
1、经济基础的制约。经济因素是村民自治的存在与发展的基础，经济发展水平与民主之间是一个正相关系，乡村关系受乡镇经济制度及经济发展水平的直接影响，在村民自治的过程中，经济因素不仅影响着村民的政治参与，进而影响到乡镇政府的行为及乡村关系。在经济较落后的地区，村民的文化素质也相应较差，民主意识也明显偏低，乡镇的管理工作也就更加有难度。
2、乡镇政府的行政压力过大。从宏观上讲，随着社会主义市场经济的确立和地方权力的增大，乡镇政府自身承担的管理职能不断增多。同时，作为最基层国家行政机关，上级政府、各职能部门将任务层层下达到乡镇，严格要求贯彻执行。笔者在乡镇政府调研时，乡镇普遍反映有“四多”：一是“中心工作多”。无论是党的建设、发展经济，还是精神文明，到了基层，都是中心工作，一项都松懈不得。二是硬任务多。如计划生育、社会治安、安全生产、环境整治等都是硬任务，一件也不能马虎。三是群众热点问题多。一些地方矛盾和问题错综复杂，如个别村群众上访问题等，处理起来十分棘手，牵动乡镇政府大部分精力。四是责任状多。对许多工作，上级有关部门都明确要求乡镇政府签订责任状，并明确要求“党政一把手负总责”，实行“一票否决”制。一个乡镇，要签订计划生育、社会治安、安全生产、环境保护、党的建设等各种责任状。乡镇政府要完成这些任务，往往要面对来自村民的阻力，如果没有村民委员会的积极配合，单靠乡镇政府的人手，是根本无法实现的。于是，乡镇只好想尽一切办法尽可能对树干部进行控制和约束，把村民委员会
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作为准行政机关，利用村的公共权力来完成行政任务。行政压力过大，足乡镇政府干涉村民自治，导致支配型乡村关系形成的主要根源。
3、法律制度不健全。对于乡镇政府和村民委员会的关系，《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定是原则性的。这种规定过于简略，使乡镇干部和农民难以有效把握。如对于“指导”关系，不同的人就有不同的理解。法律规定乡镇政府和村民委员会之间是指导、支持和帮助的关系，其所表述的都是软约束，但行政管理需要的是强制力，基层政权如何将管理落实、下延到村和村民，法律没有规定，这也是各地乡镇政府在指导村民委员会工作对产生困惑的根源所在。从实际工作考虑，村民委员会的哪些工作需要乡镇政府的指导、支持和帮助；这些指导、支持和帮助是必须的，还是可有可无的；如果乡镇政府或村民委员会违反了相应的规定，该如何处置。这些应该根据实践不斯探索和完善，并形成相关制度加以规范。法律制度上的模糊，为乡镇政府和村民委员会关系的不协调提供了巨大的空间。
4、部分乡镇干部管理观念落后。由于我国村民自治的发展周期还不长，民主氛围还不强，而且对于众多的农村干部和村民来讲，人民公社时期公社与生产大队上下级行政隶属关系的影响是根深蒂固的。不少乡镇干部没有分析理解党中央、国务院推进村民自治的初衷，习惯于用行政命令的方式来推进工作，而不是积极推动政府职能转变，没有把工作重心放在如何加强服务、指导、帮助上来。观念的陈旧，表现在工作方法上，就是对村干部和村民的命令多，说服，教育、讨论、协商少；在工作态度上，强调政府权威多，调查研究乡镇与村的工作在新形势如何有效衔接少；在对形势的评价上，则认为村民自治后，政令没有过去那么畅通了，怀念旧的农村管理制度，要求强化对村干部、农村的行政管理。乡镇干部观念的滞后，是乡村关系不协调的主观原因。
三、理顺乡镇行政管理与村民自治关系的措施建议
虽然乡镇行政管理与村民自治现状不够理想，关系不够协调，时常存在冲突，但是乡镇政府要实现农村的有序治理离不开村民自治机构的支持和配合，而村落要获得发展、要提高农民生活水平也离不开政府的支持和帮助，两种权力的合法行使缺一不可，理顺乡镇行政管理与村民自治的关系不仅是必要，而且是可行的。两者都以为人民服务为目的，行政管理权定位于国家的长治久安，村民自治权定位于农村社会的有序治理。
（一）解放思想，转变观念
1、政府需要转变传统的管制行政理念。
（1）政府工作人员要充分认识村民自治的意义，不能将村民自治视看作是对基层政权的挑战。村民自治是党领导下的依法自治，是亿万农民依法直接行使民主权利的政
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