区内虽也设置教育馆，然侧重识字、娱乐、风俗改良等方面(56)；江宁实验县注重简化自治层级，提高行政效率，强化对地方的统治；民教馆以“力谋民众生活之改进，使能促成地方自治，推行训政工作”为诉求(57)，其改进会之事业虽然繁杂，但着力于推进地方自治以及培养基层领袖。第三，从工作方式来说，徐公桥乡村改进会主要采取说服教育的方式；江宁乡镇自治委员会虽也注意宣传教育，但以行政命令为主；民教馆则以宣传教育配合行政手段开展工作。第四，从人员及与政府关系来看，徐公桥乡村改进会由热心公益的村民组成，与政府的关系相对疏离，但也正因其民间本色，当事者才不无感慨地说：若“无政治力量的帮助”，“则纵有极少数的热忱改进家，苦心经营极少数的区域，仍是无济于事”(58)；江宁乡镇自治委员会的成员基本由县政府指定；民教馆的改进会注意吸纳区长、乡镇长以及有声望的民众领袖，成为国家权力通过行政资源与民间力量相整合的方式渗入地方社会的一种新形式。
学界一般认为，乡村治理的主要公共权威是民间自治机构和其他民间组织。(59)但是，上述讨论似乎说明，民国时期，纯粹民间自治组织未必能很好地担当“公共权威”角色，倒是民教馆改进会这样“亦官亦民”的自治组织，在地方自治活动中具有独特的优势。
(二)协助选举基层领袖，推动基层权力重组
国民政府建立后，面对民初以来社会秩序失范的情形，建立中央集权、重构基层统治秩序成为政府的当务之急。费孝通曾精辟地指出：“中央集权并不是说地方上的事由中央代办，真正做地方上事务的还是地方上的人”，只是“中央不信托原有在地方上办事的人，而要自己去挑选执行法令的人”。(60)在重构基层统治秩序的过程中，政府需要借助民教馆这样的社会教育机构，在行政的监控下，协助选举“素孚乡望”、“热心任事”的基层领袖，推动基层权力结构的重组。1935年3月，江苏省政府函复省党部时，曾提出可由民教馆职员等基层教职员、公务人员兼任保甲长。(61)不过这种情形似不多见。20世纪30年代前期，江苏民教馆的一项重要工作是协助当局选举闾邻长、保甲长、乡镇长。虽然当时在许多地方，基层领袖的选举实际上并未真正施行，更多时候还是由区长或乡镇长指定；而区公所办事拖沓延误选举(62)，或当选后辞不就职者也不在少数。(63)在吴县，乡镇长“半为拉弄而来，半为钻营而来”，“染有恶嗜者十居三四”。(64)不过，在一些民教馆的施教区，选举基层领袖的工作似乎有声有色。
1933年2月，省立徐州民教馆将坝子街实施区分为30闾154邻，组织民众选举出闾邻长，报镇公所转县政府备案。(65)3月5日，闾邻长齐聚省立徐州民教馆，参加宣誓就职仪式，铜山县政府、区公所、区警察队等机关代表，以及市民改进会全体执委、河北镇镇长及民众等200余人出席了典礼，镇长刘静修主持仪式，县政府代表给闾邻长颁发了证章。(66)同年4月初，该馆下淀实施区也开始选举各村闾邻长，并很快选举完毕。(67)25日，下淀实施区各村闾邻长，亦在该区办事处大会堂举行了宣誓就职典礼，由下淀乡乡长主持仪式，八里乡乡长监督宣誓。(68)从上述比较隆重的宣誓就职典礼可见，在民教馆的操办下，县、区及乡镇机关对选举相当重视。
1934年春，江苏省推行保甲制度后，4月，省立徐州民教馆实施区即协助区公所举行了保甲长选举。(69)在徐州坝子街实施区，初次编组保甲时，由于甲长未选出者较多，还有选
出而实际未能出任或不能胜任者，于是在同年9月由该馆会同区公所职员及镇长，分赴各保，实行补选及改选，共改选保长二人，补选及改选甲长数十人。(70)
江苏民教馆还协助政府选举乡镇长。如镇江县高资区分高南、高北二镇，1933年秋，镇长任期届满，区公所通令选举，省立镇江民教馆积极予以协助。在民教馆职员的指导下，高资区两镇的居民选出了热心地方事务的镇长。(71)
当然，基层领袖选举也遇到各种困难。其中选举拖沓的情形较为普遍。吴县推选闾邻长，直至1932年初，“依法办竣者尚不多觏”(72)；江都区各县保甲于1934年11月即已施行，然至次年5月，泰县的有些乡尚未选出新乡长，只好请旧乡长代为办理。(73)时人也观察到，即便选举了基层领袖，奈何“乡镇长负责者少，保甲长辞职者多”(74)，更有甚者，有的被选为乡镇长以后，“对于乡镇内人民，每颐指而气使；对于乡镇内办事，每独断而独行”。(75)吴县士绅注意到，“每逢乡镇长选举，则纠纷叠起，人言啧啧”。(76)不过，由于民教馆对选举之事相当投入，选举过程亦获得县政府、区公所、乡镇公所的支持，再配以对基层领袖的训练活动，从而比较有效地推动了其施教区范围内的基层权力的重组。
(三)协助训练基层领袖，以培养政府信赖的地方精英
20世纪30年代初，在民教馆的施教区、实验区，官方赋予民教馆及其改进会担负相当一部分行政职能，大约只能说是应急之举，并不合乎法理逻辑。在推进基层政权建设进程中，国家似乎更希望民教馆充当政府主导下的“教练员”而非“运动员”。政府一方面强化“区”及“乡镇”机构的“行政”成分；另一方面要在最基层的“准行政”组织——闾邻，培养、训练地方精英。在重构基层社会权力模式的进程中，国家需要对这些地方精英在观念、知识、能力等方面进行训练，以形塑符合国家利益的基层领袖。基于此，政府支持民教馆协助训练地方精英，而民教馆人士也敏锐地感到，“过去，地方自治不发达、区乡闾邻组织不完整的原因，由于缺乏训练的工作”。(77)
铜山县民教馆在创办之初，即筹设馆址所在地公安镇闾邻长训练班。1933年9月，该馆与区公所接洽，商量联合举办闾邻长训练班事宜。按照《区乡镇现任自治人员训练章程》，训练闾邻长本是区公所之职责所在，民教馆愿意承担教务等训练事项，区公所自然乐观其成。9月25日，由区长陈希哲、镇长吴奎生等参加的筹备会议决定，闾邻长训练班由区公所和民教馆共同负责；课程包括：中国国民党党义、地方自治实施法、现行自治法规、民权初步、刑民法要义、警政要义、民众教育概论等7门，教师由民教馆主任岳仲坚、县党部委员戴志强、县政府秘书张冠群、区长陈希哲、公安局局员冯庆升等担任，闾邻长由民教馆协同镇公所负责召集。9月28日，铜山县民教馆会同镇公所在该馆召开闾长会议，敦促闾长召集邻长谈话，限期将受训人员名单送交镇公所。会后，由镇公所发文，训令各闾邻长报名入学。10月8日，训练班开学，参训闾邻长达97人。次日，即正式上课，每晚两门课程，各1个小时。11月20日，训练班举行隆重的毕业仪式，县长、县党部代表、县教育局长等地方党政官员出席典礼，县长亲自向学员发放加盖县印的毕业证书，为期一个多月的闾邻长训练班至此圆满落幕。(78)
从筹备到实施，闾邻长训练班可以说是民教馆与区公所、镇公所密切合作的产物，县政府、县党部也在教学、资金等方面给予协助。县长、县党部代表出席毕业仪式以及县长亲自
颁发加盖县政府大印的毕业证书这件事所蕴含的政治寓意也不可忽视，它实际上通过这种形式赋予参训的闾邻长以国家认可的基层领袖的资格；同时也昭示：基层领袖不仅要在地方上具有良好的声望和胜任基层工作的起码学识，而且还需要官方通过集体仪式赋予其权威地位及其支配权的合法性。当然，也有缺席训练的闾邻长，本可将之撤换，然而，民教馆也意识到，“彼等多系地方之前辈，若强行更换，不无惹起反感，恐于事业进行，发生掣肘，因此不能不为之敷衍”。(79)可见对于某些地方势力，民教馆即便有官方为后盾，似乎也只好暂且“维持现状”，以图逐步改良。
1934年，国民政府通令各省普遍推行保甲制度。从闾邻到保甲，表明政府已将最基层的自治机构完全纳入官方行政系统。问题是，政府要延展国家权力，而政权越深入，人员越芜杂。以保甲长而言，“一般正式有职业有地位的人，都怕麻烦，不肯担任”(80)，“能努力办事及热心地方公益等，不过恐怕在少数”。(81)当时不识字的乡镇长(82)，以及连本乡镇有几保几甲都一问三不知的乡镇长也大有人在。(83)因此，江苏省教育厅希望民教机关帮助训练基层领袖(84)，省民政厅也希望民教馆“协助我们进行这件工作”。(85)1934年9月，江苏省政府规定社教机关是实施训练的主要机构之一。(86)为解除保甲长后顾之忧，江苏省政府还训令各县，规定保甲长受训期间，其职业应指定人员代理，“不得藉此将其更换，致因公受训，反遭失业”。(87)由于政府的赋权和支持，民教馆积极实施训练保甲长的相关活动。
民教馆主要通过举办训练班(所)、讲习会等方式训练保甲长。1935年3月，省立清江民教馆在馆址所在地荷生乡，联络专员公署、县政府、省淮师、县党部、公安分局、乡公所等机关人员，组织了推进保甲设计委员会。委员会的主要工作就是训练保甲长，促进地方建设。4月6日，民教馆牵头召开教务会议，会议决定成立荷生乡保甲长训练所，所长由淮阴县县长担任，清江民教馆担任具体教务，教材由县政府统一编印。4月10日训练所在该馆举行开学仪式，至5月10日结束，历时1个月，共计培训保甲长134人。上课时间均在每日晚间。课程有公民常识、新生活须知、保甲须知、党义、导淮浅说等5门。除了上课，训练所还有保甲长个别谈话、实习保甲会议等活动。保甲长训练结束后，清江民教馆还继续跟踪指导，每月在该馆举行保甲长会议1次，由民教馆职员及区公署、县政府等政府官员对保甲长予以辅导。(88)
民教馆训练基层领袖的重点在闾邻长和保甲长，不过有时也协助训练乡镇长。1934年，江苏省东海区行政督察专员李亚平在筹办东海区乡镇长训练所时，就请了省立东海民教馆协助办理。民教馆代拟训练所的相关制度，训练所由专员李亚平任所长，馆长葛任远任训练主任。从1934年11月开始，分三期对东海区所属各县乡镇长进行轮训，每期训练为1个月。训练员除了省立东海民教馆的职员外，还包括东海区专员公署的科长、科员，县区党部特派员，东海师范学校的党义教员等。训练课程有公民常识、新生活纲要、国耻纪要等。(89)1934年冬，铜山区办理所属7县乡镇长训练时，第1届铜山区乡镇长训练班由铜山区专员公署主持，省立徐州民教馆协助从事训练工作，馆长赵光涛被聘为训练主任(90)；第2、3两届则完全由省立徐州民教馆主持。第2届毕业243人，第3届毕业300人，每届为期均为3星期。课程主要有：党义、保甲须知、军事学科、乡村教育、合作事业、国耻史略、农业推广、公民常识等8门。(91)
客观地说，在政府支持下，江苏民教馆对基层领袖的训练活动取得一定的效果。铜山县民教馆举办公安镇闾邻长训练班后，闾邻长在地方事业推进上“均有良好成绩表现”。(92)无锡南门民教馆在蓬户区的保甲实验及保甲长训练，受到无锡县县长严慎予的赞赏。(93)无锡县政府后来将南门内外4镇1乡的保甲工作悉数委托南门民教馆办理。(94)当然，各地训练的成效不一，不过总体上似乎优于单纯由政府组织的训练。因为那些训练，冒名代训、逃训，以致“公安局传捉”者并不鲜见。(95)教员多由党政职员杂凑而成，如吴县举办保长训练，省民政厅派来的指导员讲课，学员根本听不懂，区长吴尔昌只好为之翻译(96)，其训练效果可见一斑。更有借机“培植私党，布置爪牙，以广植一己势力”的情形，不但“未能收预期的效果”，反而成为弊政的源泉。(97)
(四)协调各种社会关系，协助政府重构基层社会秩序
在协助当局选举、训练基层领袖外，江苏民教馆还充分利用其介于“官”、“民”之间的身份以及擅长教化的特点，协调各种社会关系，协助政府重构基层社会秩序。
江苏民教馆处理基层社会各方关系的办法之一，是召开各种“谈话会”。由于民教馆由官方推动建立，具有官方赋权；同时它又不同于地方官衙，其作用侧重于宣传教育，具有接近民众且与基层社会无利益瓜葛的社会形象，这就便于其利用这种介于官、民之间的“中间人”权威召集各种“谈话会”，协调基层社会的利益关系。“谈话会”主要有两种：
1.基层领袖的谈话会。如省立徐州民教馆下淀实施区于1933年9月召集全区间长谈话，交换意见。谈话内容包括：(1)筹备兵工筑路落成典礼；(2)民众贷款事项；(3)本区事业进行计划。(98)省立清江民教馆荷生乡实施区于1935年4月举行保甲长个别谈话，谈话内容包括：(1)各保甲长个人及家庭情形；(2)对于办理保甲之意见；(3)对于保甲训练所之意见；(4)对于民教馆之意见；(5)对于地方事业改进之意见。(99)
2.基层民众的谈话会。(1)主妇谈话会。如铜山县立民教馆于1934年6月举行公安镇施教区主妇谈话会，馆长葛子霞为她们演讲《妇女之新生活》，岳仲坚演讲《不识字之害》，并散发《读书唱》，朱允青演讲《缠足之害》等。(100)(2)户长谈话会。如省立徐州民教馆下淀实施区，为了解区民的家庭生活状况，以便予以指导，于1933年9月每晚举行户主谈话会。(101)(3)行业从业人员谈话会。如萧县民教馆鉴于各皮匠铺，因定价不一，屡起纠纷，于1934年2月召集各皮匠谈话，指导其成立工会，并代为订立各项价目，通过公决程序，使各皮匠遵行。(102)
指导区务会议及乡镇会议，也是民教馆协调各方关系的方式之一。1933年，省立南京民教馆与句容县政府合作，建立下蜀自治实验区。区长由民教馆遴选。民教馆特别注重指导区务会议及乡镇会议。区务会议每月举行一次，参加区务会议的主要是乡镇长，由于民教馆的指导，使之“不啻为乡镇长之训练会”。(103)参加乡镇会议的则主要是闾邻长(后为保甲长)，各乡镇会议时，区公所均派人指导，既督促事业之推进，也藉以引起乡镇长工作之兴趣。
民教馆还承担了大量调解民间纠纷的事务。无锡南门民教馆将调解蓬户施教区炒米浜、灰场浜民众的纠纷，作为重要工作之一。炒米浜蓬户居民中的纠纷很多，原因亦五花八门，既包括邻里争吵、经济债务，也涉及亲情伦理、家庭纠纷等许多方面。(104)1933年，该馆指导炒米浜蓬户居民建立调解委员会，使这些纠纷均得以妥善解决。(105)调解的结果，包
括“分别训诫”、“限期交还”、“分别劝解”、“照约处罚”、“赔偿损失”、“清算账目”、“照章缴税”等等。(106)兹将1933年10月至次年6月无锡南门民教馆在炒米浜指导调解过的民间纠纷列表如下：
由上可见，调解大都能根据具体情形，秉公作出裁决，如该归还欠款的令其归还欠款，该赔礼道歉的令其赔礼道歉。此其一。其二，很注意维护弱势一方的利益，如雇主克扣雇工的工钱，即便彼此为叔侄关系，也责令雇主“交付欠款”。其三，调解还注意“刚柔并济”。如对童养媳之父欲接女回家小聚而婆家不允这种关涉亲情伦理的纠纷，努力说服婆家同意，并使双方“各备酒食相待，以资联络，而增戚谊”；另一方面，如对某些有明显过错的行为人，毫不客气地对其“训诫”，对个别性质恶劣、超出调解范畴的当事人，则果断地将其“交公安局处罚”。
区长一职处于“国家政权与地方社会间关键性交接点”(107)上，然而20世纪30年代上半期，江苏省各县遴选区长，大都“仅凭一纸履历，率予圈定，难免滥竽充数”，而真正“乡望素孚”之士因“不愿受考询之拘束”而无法罗致。(108)1934年，江苏省政府尝试民教馆“馆长兼区长”的基层政改实验。1934年8月14日，江苏省政府决定，以宜兴、昆山、南通等县县立农教馆馆长兼任区长。(109)事实上，在实验“馆长兼区长”之前，丹阳等八县实验农教馆馆长已获准出席县政务会议。(110)在泰县，至迟1934年1月，民教馆已与区公所合并，区长即是馆长。(111)在省立南京民教馆与句容县政府合作设置的下蜀自治实验区，因区长为民教馆遴选，区公所实为民教馆所掌控，实验区承担了各项地方公务，操办人员深切感到“事务之繁，承转文件之多，实骇人听闻”。(112)
在下蜀自治实验区，还出现民教馆兼理公安事务的情形。根据相关法规，县公安局在区设立公安分局，“公安分局长实与区长处于对等之地位”。(113)换言之，警察行政“不属于自治范围之内”。(114)虽然1933年2月省方曾有“裁并不健全之公安分局”，“划归区公所办理”的训令(115)，但并未普遍实施。下蜀自治实验区成立后，句容县政府一度应实验区之请设置公安分局，1934年灾荒后，县政府压缩行政开支，将该区公安分局裁撤，改由区公所兼理。实施两年来，未向民众征收一文钱，遇到违法之事，情节较轻者，交给保甲长负责调处；严重者则直接送往县政府法办。虽是兼办，人手极少，效果似乎还不错，“地方纠纷赖以逐渐减少”。当然，民教馆也需要维护其在官民之间所扮演的“中间人”角色，因此实验区人员抱怨“每因各方人士情面关系，或遇有重大变故时，区公所方面，实有左右应付为难之苦”。(116)
从总体上看，民教馆协助政府重构基层政治秩序取得一定的成效，尤其在实验“政教合一”以后，由于政府赋予民教馆更多的权力，所取得的效果也更加明显。1936年，省立南京民教馆在总结经验时认为，政教合一“可以化阻力为助力”。(117)宜兴县农教馆馆长兼区长后，“经数月来之努力，已有相当结果”。(118)当然，探索“政教合一”，政府似也有不得已的苦衷。面对基层行政力量“捉襟见肘”的困境，当局无非冀图民教馆能“以教弼政”，不可能赋予民教馆很大的权力。民教馆人士曾感慨道：县的权力即有限，“区的权力更小，往往连教育也没有全部的权力，警政财政更谈不到”。(119)不仅于此，掌握区政以后，事务骤增，民教馆也颇难应付。时人注意到，泰县民教馆馆长兼区公所区长后，“所中日行事务”，