“汲汲皇皇，日不暇给”。(120)至于区长人选，时人亦指出：“今之主持民教者未必皆可兼任区长。”(121)
在地方层面，国民党政权采取党政双轨体制，在名为“自治”实为“官治”的基层政权建设中，县政府是“实施者”，县党部仅处于“监督”的地位，“‘予以宣传推行之助力”。(122)而且，县党部的“监督”、“建议”，不能强制县政府执行。(123)就是说，党部只是协助政府作一些“宣传”、“调查”、“督促”的工作。党部并不与政府为同级之衙门，所谓“监督”只能纸上谈兵。民教馆是政府推动建立的教育机构，其参与重建基层秩序的“权力”来自行政系统的赋予，其工作业绩也须接受省、县教育行政机关或县政府的考核。(124)在江苏，虽然偶见县党部与县教育局等合建教育馆的例子，如青浦县党部与县教育局、黄渡乡师合办坍石桥农教馆，但是该馆的活动主要在改良作物、诊病送药、娱乐休闲等方面，甚少涉足基层政权建设。(125)一般而言，民教馆或农教馆与基层党部之间并无行政隶属关系。馆方在组织城乡改进会等基层自治组织时，一般邀请国民党基层党部委员参加，然党部委员仅为成员之一，并不掌握领导权，仅构成其支持民教馆的象征意义。通常民教馆开展某些重要活动时只须在请示行政机关的同时也报告党部，使其知悉，请其支持；或者遇有重要典礼时邀请党部代表出席，既表尊重，又添声势。更何况抗战前国民党的基层组织力量相当薄弱，即以其统治核心区域江苏来说，县以下“党部如空壳，党员如散沙”，“党部与民众不发生关系”。(126)1936年江苏省党部的统计资料表明，党部的职责被限定在办理党务、宣传政策、公民训练以及管理民间团体等方面，并不包括民教馆及其基层政权建设活动。(127)
三
1936年春，为了适应抗战需要，鉴于不少县立民教馆存在用人不当、工作太杂、绩效不明显等情形，江苏省政府裁撤大部分县立民教馆，将之改办为民众学校，但仍保留省立民教馆及部分实验民教馆。(128)虽说大规模的江苏民教馆活动从此步入低谷，不过省立民教馆依然存在，而且抗战前较多介入基层政权建设的主要还是各省立民教馆及某些实验民教馆。
1935年，孙晓村将当时的乡村建设运动归纳为7种类型(129)，当中多数或多或少都参与了基层政权建设。这些类型中包括从教育入手的定县模式、邹平模式，不过孙晓村未提及民教馆。诚然，民教馆具有半官半民的特征，其事业也涉及城乡，然而1932年以后其工作重心已逐渐移至乡村，它对乡村的改造活动理应被纳入乡村建设运动进行考察。客观地说，这些类型或模式均不能涵盖民教馆模式。定县模式和邹平模式，虽然都是从教育入手的，但是定县的基层政治设计是探索建立一套从县政委员会到公民服务团的组织系统，结果“盛名之下，其实难副”(130)；邹平模式则是用“村学”、“乡学”代替基层行政机关，虽然乡学很快都建立了，但是村学的设立十分缓慢。(131)它们均止于实验层面，“实际做过的工作寥寥无几”。(132)相比之下，江苏民教馆一方面与政府紧密配合，在现有基层政权组织架构内，协助政府建立官治系统；另一方面也运用教育手段，致力于推进地方自治的政治理想。时人曾说：仅以自下而上的办法或者自上而下的办法，均不能有效解决基层的政治问题，“中国现在的情形”，“是要双管齐下”。(133)江苏民教馆模式大致即是循着“双管齐下”的路径走的。显而易见，这种模式所获得的官方及民众的支持较大，不仅在江苏全省得以推广，且影
响及于全国。事实上，抗战期间，国民政府依然坚持举办民教馆。抗战结束不久，当局即督促收复区省市迅速恢复原有之民教馆，要求各地增设省立及县立民教馆(134)，由此可见政府对江苏民教馆模式的重视程度。
审视江苏民教馆的活动轨迹可以看出，其参与基层政权建设始于1932年前后，至1934年达到高峰。江苏省教育厅在1933年即有择定数县，将农教馆与区公所合并办理的意向；1934年1月，教育部民众教育委员会会议议决：“请教育部咨商内政部指定各省之一县或若干县，以县立民众教育馆馆长或农民教育馆馆长，兼任区长，试行政教合一案”(135)；不久，教育部“着苏、皖、浙三省先行择区试办”，江苏省民政、教育两厅奉令后乃“指定南通、宜兴、昆山三县择一二区先行试办”。(136)由此，江苏民教馆介入基层政权建设活动进入高潮。作为教育机构的民教馆，之所以参与基层政权建设，主要是九一八事变后“内忧外患”的危局，激发了民教馆知识分子强烈的社会责任感；而国民政府“官办自治”成效甚微，也欲借助民教馆兼具官方和民间色彩的有利条件使之助一臂之力；加之中国社会尊师重道的传统，故而民教馆在协调与基层民众以及地方政府关系时多能如鱼得水。在旧精英失势、基层社会权力转移过程中，民教馆因为政府的赋权以及多数职员素质良好、办事公道而赢得民众信赖，在一定程度上充当了民间社会组织者及官方代理人的双重角色。费孝通提出的“双轨政治”学说认为，国民政府权力向下延伸，特别是施行保甲制度，基层新的机构并不能有效的去接收原有的自治机构来推行地方公务，导致“自下而上的轨道被淤塞”，地方公务陷于僵持。(137)不过，我们看到，民教馆因其具有“非官非民”的角色，从闾邻(保甲)而乡镇乃至区级政权建设，在其施教区、实验区范围内，着意疏通已经淤塞的政治轨道，部分缓解了因原有基层政治结构的破坏而导致的紧张。
注释：
①1930年6月，江苏省政府已将“促成地方自治，推行训政工作”作为社会教育的工作要项和最高原则(《十九年度各县社会教育设施注意要项》，《江苏省政府公报》第473期，1930年6月25日，第1页)；1932年1月，江苏省政府再次将“促成地方自治”列为各县社会教育的最高原则(《江苏省各县社会教育设施标准》，江苏省教育厅秘书室编：《江苏省现行教育法令汇编》，江苏省教育厅1933年编印，第131页)。
②私立民教馆为数极少。一般规模较小，经费较少，举办的活动以书刊阅览为主，除个别私立民教馆外，对社会的影响力不大。其办馆宗旨与公立民教馆基本相近。更为重要的是，它们也必须接受政府的管控。因此事实上私立民教馆也被纳入政府的社会教育体系。
③抗战前江苏省教育行政体制迭有变更，大体而言，省立、县立民教馆分别归江苏省教育厅和各县教育局管理。见曹余濂编著《民国江苏权力机关史略》，《江苏文史资料》第67辑，《江苏文史资料》编辑部1994年编印，第180页。
④代表性成果有：周慧梅《近代民众教育馆研究》，北京师范大学出版社2012年版；朱煜《民众教育馆与基层社会现代改造》，社会科学文献出版社2012年版；毛文君《民国时期民众教育馆的发展及活动述论》，《西南交通大学学报》2006年第4期；李冬梅《抗战前江苏省立民众教育馆事业活动述评》，《扬州大学学报》2010年第6期。
⑤就全国而言，江苏民教馆最具代表性，创设最早、馆数领先、普及率最高。
⑥《训政时期党务进行计划案》(1929年6月15日)，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编，“政治”(2)，江苏古籍出版社1994年版，第128—129页。
⑦中国国民党江苏省党务指导委员会组织部：《视察总报告》(1928年)，江苏省镇江市档案馆藏，中国国民党江苏省镇江县委员会档案，A3/1/1。
⑧《各县党部委员如有要公来省请示非经本会核准不得离县》，《江苏党务周刊》第43期，1930年12月15日，第29页。
⑨尚肇：《中国革命与党的领袖》，《中国革命》第2卷第5期，1933年8月，第5页。 ⑩邵元冲：《困难期中党员与国民应有的努力》，《建国月刊》第6卷第2期，1931年12月，第1页。
(11)陈冰伯：《今日之县政》(1933年)，孙燕京、张研主编：《民国史料丛刊》第137册，大象出版社2009年影印版，第21页。
(12)黄竞白：《五年来的民众教育馆》，《教育与民众》第5卷第8期，1934年4月，第1481—1482页(卷页)。
(13)《本馆三年来工作概况》，南京《民众教育月刊》第2卷第11、12期合刊，1930年10月，第1—8页(文页)。
(14)赵冕：《训政时期民众教育方针之商榷》，《教育与民众》第1卷第2期，1929年6月，第3—5、8页。
(15)赵步霞讲，孙恭、李百达笔记：《民众教育馆的研究》，南京《民众教育月刊》第3卷第1期，1930年11月，第16—17页。
(16)李云亭讲，王璋、杨汝熊合记：《民众教育馆概论》，《教育与民众》第2卷第8期，1931年4月，第20页。按，李云亭即李蒸，李蒸字云亭。
(17)钮惕生：《钮惕生先生致高践四先生函》，《教育与民众》第1卷第8期，1930年3月，第1—2页(文页)。
(18)邵元冲：《地方自治与建国基础》，《建国月刊》第8卷第1期，1933年1月，第1页(文页)。
(19)李蒸：《适应吾国目前迫切需要的社会教育》，《教育与民众》第3卷第6期，1932年2月，第1063—1065页(卷页)。
(20)孙祖基：《江苏省县自治区设置计划》(1928年)，江苏省镇江市档案馆藏，民国镇江县政府档案，A8/1/459。
(21)吴保丰：《改进地方党务的要点》，《江苏旬刊》第61期，1930年5月21日，第2页。
(22)倪弼：《江苏省党务情况》(1928年)，江苏省镇江市档案馆藏，民国镇江县政府档案，A8/1/459。
(23)《令报乡镇闾邻长选举何时完成》，《江苏省政府公报》第472期，1930年6月24日，第12页。
(24)张立瀛：《江苏保甲》，江苏省民政厅1948年编印，第9页。
(25)《晏阳初谒蒋后前日北返》，上海《民国日报》，1931年3月19目，第3张第3版。 (26)曹克明：《地方自治与民众教育》，南京《民众教育月刊》第3卷第2期，1930年12月，第12、16页。
(27)钟灵秀：《推广民教助成地方自治促进社会生产的我见》，《教育与民众》第7卷第4期，1935年12月，第617页(卷页)。
(28)朱亚云：《地方自治实施之商榷》，《政治评论》第29号，1932年12月14日，第21页。
(29)赵敦荣：《今后中国之民众教育》，南京《民众教育季刊》第1卷第2期，1932年10月，第6页。
(30)诸家：《中国农村衰落的原因和救济方法》，《申报月刊》第1卷第4号，1932年10月，第38页。
(31)高践四：《推行民众教育办法草案》，无锡《社友通讯》第1卷第7、8期合刊，1933年2月，第3页。
(32)陈礼江：《民众教育与乡村建设》，《教育与民众》第6卷第1期，1934年9月，第59页。
(33)《江苏教育厅改进各县社教》，《申报》，1932年5月20日，第3张第12版。 (34)《江苏省各县民众教育区中心机关普及民众教育办法》，《教育与民众》第5卷第1期，1933年9月，第58页。
(35)《江苏省各县民众教育区中心机关标准工作》，《金山县教育季刊》第2卷第1期，1933年9月，第53页。
(36)《江苏省立徐州民众教育馆周年纪念特刊》，江苏省立徐州民众教育馆1933年编印，第319—323页。
(37)《一年半来之范公桥实验区》，《民众教育通讯》第2卷第2期，1932年4月，第90页。
(38)《北门民教处事业概况》，清江《民教半月刊》第19、20期合刊，1935年2月25日，第23页。
(39)郭萃章：《三个月来之坝子街实验区市民改进会》，《教育新路》第2期，1932年9月20日，第11页。
(40)《高资第三年》，《民众教育通讯》第6卷第4、5期合刊，1936年8月，第150页。 (41)《高资第一年》，《民众教育通讯》第4卷第4、5期合刊，1934年8月，第4页(文页)。
(42)《高长岸实验民众教育馆概况》，《教育与民众》第2卷第9、10期合刊，1931年6月，第13—14页(文页)。
(43)《南通社会教育之概况》，《农民教育》第4卷第10期，1934年12月，第2页。 (44)郭萃章：《三个月来之坝子街实验区市民改进会(续第2期)》，《教育新路》第6期，1932年10月30日，第8页；江苏省铜山县县志编纂委员会编：《铜山县志》，中国社会科学出版社1993年版，第594页。
(45)《大中桥实验区两个报告》，《民众教育周报》第39期，1933年2月15日，第5页。 (46)郭萃章：《三个月来之坝子街实验区市民改进会(续第2期)》，《教育新路》第6期，1932年10月30日，第6—7页。
(47)郭萃章：《本馆办理军民合作筑路的经过》，《教育新路》第8、9期合刊，1932年11月30日，第5—6页。
(48)《本馆施教工作全貌》，《教育新路》第83、84期合刊，1935年5月10日，第4页。 (49)王凤桐：《标准工作施行后苏常十县之民教机关》，《教育与民众》第6卷第9期，1935年5月，第1740页(卷页)。
(50)《无锡高长岸乡村改进会近讯》，《教育与职业》第123期，1931年4月1日，第293页(卷页)。
(51)陈升桥：《一个实验区二年半来努力记》，《民众教育通讯》第3卷第2期，1933年4月，第66页。
(52)《大中桥实验区两个报告》，《民众教育周报》第39期，1933年2月15日，第6页。 (53)孙月平：《全国乡村运动概况》，《乡村建设季刊》创刊号，1935年7月，第8页(文页)。
(54)吴椿：《江宁自治县政实验》(燕京大学政治学丛刊第29号)，1936年，第37、39页。
(55)江恒源编著：《徐公桥》，中华职业教育社1929年编印，第16页。
(56)金轮海：《农村复兴与乡教运动》，商务印书馆1934年版，第375—376页。 (57)《十九年度各县社会教育设施注意要项》，《江苏省政府公报》第473期，1930年6月25日，第1页。
(58)江问渔：《农村改进之路(二)》，《教育与职业》第143期，1933年3月1日，第231—232页(卷页)。
(59)徐秀丽、俞可平：《中国农村治理的历史与现状：以定县、邹平和江宁为例的比较分析》，徐秀丽主编：《中国农村治理的历史与现状：以定县、邹平和江宁为例》，社会科学文献出版社2004年版，第19页。
(60)费孝通：《乡土重建》，岳麓书社2012年版，第52页。
(61)《函复省党部解释保甲疑义六项请查照》，《江苏省政府公报》第1922期，1935年3月19日，第3页。
(62)1931年9月，吴县县政府训令各区，指出乡镇长选举一事“经迭次令电催办”，而候选人“延未报核者尚居多数”，限令各区迅将候选人呈报，“如再故延，定予从严惩戒”。《快邮代电》，《吴县县政公报》第64期，1931年9月16日，第11页。
(63)1932年5月，内政部以民字第37号代电答复江苏省政府，指出闾邻长辞不就职，“如果无相当辞职理由”，应“酌予限制”。《解释闾长邻长辞不就职法无明文是否限制案》，孙燕京、张研主编：《民国史料丛刊续编》第260册，大象出版社2012年影印版，第168页。
(64)莉莉：《烟镇长辞职》，《吴县晶报》，1935年9月18日，无版次。