“访不胜防”还是 “防不胜访”
——人民法院涉诉信访对策研究
摘要：对于当前法院工作而言，“解决纠纷、案结事了”既是重要的工作职责，也是追求的司法目标，但令人尴尬的是，涉诉信访成了上前述的对立面，是追求“解决纠纷、案结事了”目标结出的“畸果”。法院仿佛陷入了信访困境，在案多人少的矛盾下必须处理涉诉信访问题。从涉诉信访的内容上来看，绝大多数的信访案件是一种“诉”，或是告诉，或是上诉，或是申诉。涉诉信访是人民群众游离在相信法律、相信司法机关和相信党委政府之间游走的博弈。面对日益增长和复杂的信访工作，人民法院有必要在根源和制度上做一些改进，更好的促进审判工作。法院的涉诉信访工作在信访主体、工作程序、处理机制、法律政策适用都与人民政府的信访工作不同，具有自身的特点，但亦不能脱离当下的政治和社会环境，人民法院应当在实践中积累经验，把握规律，改进工作，更好地推进人民法院执法办案及其他各项工作的开展，充分发挥司法职能作用，为促进经济社会又好又快发展作出新的更大的贡献。 关键词：涉诉信访、司法救济、法院信访机制
以下正文
一、 信访的前世今生 1.信访概念的提出
“信访”和“信访工作”作为名词并不是历史上就有的，是我党在建国后提出的一个专有名词，是对“处理人民来信，接待群众来访工作”或“处理人民来信和接待人民来访工作”简称。
2.信访制度的历史
从我国的历史上看，古代中国并不存在“信访”制度，但有与之功能相近的直诉或申诉制度。据《周礼·秋官·大司寇》载：“以肺石远（达）
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穷民。凡远近惸独老幼之有欲复于上而其长弗达者，立于肺石三日，士听其辞，以告于上而罪其长”，后梁武帝仿照此制，在宫门外设肺石，并设函，“若欲自申”可投书肺石函。汉朝在皇宫外设鼓以用于喊冤。至西晋晋武帝设“登闻鼓”，专供人喊冤，后历代皆设。宋朝时还设立了登闻鼓院和登闻检院，辽、金、元三代沿之，明清登闻鼓由都察院管理，派御史轮值。以上诸法皆可上达于听，另还可在皇帝出行时，伏路喊冤，即“邀车驾”。
中国现代信访制度的确立，最早可以追溯到建国前。早在1949年8月就正式成立了中央书记处政治秘书室，负责处理群众来信来访。1951年6月7日，中央人民政府政务院作出了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，把“处理人民来信和接见人民工作”联系起来；1957年，第一次全国信访工作会议形成的《中国共产党各级党委机关处理人民来信接待群众来访工作的暂行办法(草案)》，再到1995年，2005年国务院两次颁行的《信访条例》，信访制度已经与新中国同在了半个多世纪，有学者研究，中国现代信访制度大致可以分为三个阶段：一是1951年至1979年的大众动员型阶段，二是1979年到1982年的拨乱反正型阶段，三是1982年至今的阶段，这大致是可取的。
3.人民法院信访工作的开展
改革开放后，最高人民法院于1980年6月颁布《最高人民法院信访处接待来访工作细则》，初步形成了具有中国特色的司法信访制度。最高院又下发了《关于进一步加强法院信访工作的通知》（法[1999]10号），《<关于进一步加强人民法院“立案信访窗口”建设的若干意见（试行）>
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的通知》（法发[2009]60号），并成立了立案一庭、立案二庭，适应新时期立案信访工作的需要。
二、信访、涉法涉诉信访与涉诉信访现实处境
1. 信访、涉法涉诉信访与涉诉信访的概念
当代信访制度是我党治国理政的经验总结，其雏形出现于上世纪50年代初，根据国务院颁布的《信访条例》，“信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。“反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人”。 但在实践中信访概念比《信访条例》规定的外延更大，实指“指公民、法人和其它组织采用走访或者书信、电子通信等途径，通过党委、人大、政府、司法机关和军事机关的信访机构反映利益诉求，或者对国家机关及其工作人员提出意见、建议、批评与投诉，依法由相应部门处理的活动”。
“涉法涉诉信访”是“涉法信访”和“涉诉信访”的并称。“涉法信访”始称于2004年2月中央政法委召开的全国集中处理涉法上访问题电视电话会议。 “涉诉信访”始称于2004年4月最高人民法院在长沙召开的全国涉诉信访工作会议。依据中央政法委《涉法涉诉信访案件终结办法》第2条：“涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件”。
“涉诉信访”是最高院提出的以区别“涉法信访”的概念，专指那些应当被人民法院受理的纠纷或已经进入诉讼、执行程序的案件中的有
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利害关系的公民、法人或其他组织对法院的作为、不作为或者生效裁判，采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，提出申诉、申请再审或是提出其他与人民法院审理案件有关的事项，依法由人民法院处理的活动。同时也包括一些当事人向其他国家机关信访，其他国家机关接访后通过一定方式促使人民法院完成某种诉讼行为。
最高院副院长苏泽林在全国法院学习贯彻《信访条例》培训班开学典礼的讲话上指出，涉诉信访的内容上来看，绝大多数的信访案件是一种“诉”，或是告诉，或是上诉，或是申诉，人民法院的信访工作以“诉” 为基本特征，同时通过涉诉信访，也可以反映当前社会最前沿、最敏感、亟待用法律加以调整的社会问题。
2.信访、涉诉信访的现实处境
有学者研究，中国现代信访制度大致可以分为三个阶段：一是1951年至1979年的大众动员型阶段，二是1979年到1982年的拨乱反正型阶段，三是1982年至今的阶段，这大致是可取的。在第一阶段， 1954年到1957年，来信来访猛增，信访机构进一步完善，中央有接待任务的50多个机构都建立了信访机构，配备了信访干部。1979年到1982年，信访的主要问题集中在冤假错案、拨乱反正，解决历史遗留问题。随着改革开放的深入，1992年到2004年，全国县以上党政信访工作机构受理的信访量呈持续上升趋势，信访问题集中在企业改制、土地征收与拆迁、环境保护、安全生产，其中的80%系涉法涉诉信访。2005年，全国信访总量在持续十二年上升后开始下降。但全国县以上党政信访工作机构受理的信访总量仍在1000万件（人）次以上的高位运行。
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据统计，2008年全国法院处理涉诉信访总数（件、人）1520946件，2009年全国法院处理涉诉信访总数（件、人）1357602件，从总数上看同比下降10.74%。如按前述每年信访总量为1000万件，人民法院每年的信访案件数量占全国总量的13.57%强。截至2009年全国各级法院法官人数为19万人，全年收案1138.3万件，加之2009年清理执行积案347.9万件，2009年各级法院案件总数在1486.2万件。从笔者所在法院看，信访工作主要由院领导及立案庭负责，占法院人数比例的8%，若全国法院按此比例，则有1.52万人从事信访工作，假设前述信访案件统计平均分布，则每人每年需处理89件信访案件。超过2009年全国法官年均办案数78件/人(含2009年清理积案数)，人民法院所处的信访压力之大可见一斑。近年来，涉诉信访案件同大多数信访一样出现了越级上访、集体上访、反复上访的现象，甚至有些上访人以“诉讼大王”“上访老户” 自居，不仅自己上访，还为他人上访提供信访代理服务。如此多的涉诉信访案件从何而来，如何应对，成为当前人民法院面对的现实问题。
附表:
2009年全国法院人数与收案数柱状图
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