《经济问题探索》2009年第7期
规制与竞争——我国公用事业民营化问题与对策研究水
崔惠民..
(安徽财经大学，安徽蚌埠233041)
摘要：公用事业属于市场机制不能发挥作用或作用发挥不好的.. “市场失灵领域”，民营化已经成为公
用事业发展的取向所在，本文首先从理论上分析公用事业民营化的内涵、效益与模式，然后在存在问题分析
的基础上借鉴发达国家经验，提出我国公用事业民营化改革过程中加强政府规制与促进有效竞争的对策建 议。
关键词：公用事业；责任政府；民营化；规制与竞争
公用事业是现代社会赖以生存和发展的基础，与
公众切身利益直接相关，其质量的好坏直接影响着公 众生活水平和国家经济发展与社会稳定，如果仅仅依 靠政府出资兴办或给于低价格、高补贴的政策，将导 致财政负担加重、公共服务质量低下等各种问题制约 经济发展，因此民营化成为必然。 一 、
公用事业民营化的起源与内涵.. (一)公用事业民营化起源
公用事业民营化起源于英国，英国是第一个制定
大量民营化方案的国家。1979年当撤切尔夫人初任 首相之时，即倡议.. “缩减国有的疆界”，减少国家 对公共事务的干预，继而全国掀起了关于民营化的热
烈讨论。20世纪80年代初，英国出现了范围广泛的 连续出售公共企业的方案，国有企业实行的一系列民 营化运动取得了较大的成功，从而也影响了许多西方 工业化国家的实践。..
80年代后期许多西方工业化国家在英国的影响
下开始了民营化进程。美国和俄罗斯先后进行了不同 程度的民营化。到目前为止，民营化在我国已经有近.. 20年的历史，民营化涉及到我国的各个领域，如何 理解民营化，如何使民营化健康发展特别是公用事业 方面的民营化，是关系我国公用事业顺利发展与改革 的重要内容。..
(二)公用事业民营化内涵
所谓公用事业主要包括邮政、电信、供电供水供
热和公共交通等多为公众提供产品、服务或由公众使 用的业务或行业。这些都与居民的生活密切相关，具 有消费上的兼容性，生产经营上的规模性、地域性、 公用和公益性，价格机制不灵活的特点。公用事业是 现代化社会赖以生存和发展的基础，与公众的切身利 益直接相关。为了更好的保障公用事业的发展，最大 限度实现公共利益，政府一般采取低价格、高财政补 贴、政企合一、垄断经营的办法。
所谓民营化一词有广义和狭义之分。萨瓦斯..
(E．S．~8vas)把民营化的基本含义概括为.. “更多依 靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求”。②广 义的民营化是指由政府提供的产品和服务转化为由民 营组织提供的过程。狭义的民营化是指国有企业或者 国有控股企业转化为民营或民营控股企业。
萨瓦斯指出，.. “从狭义上看，民营化指一种政
策，即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治 干预，从而改进一个国家的国民经济。这意味着政府 取消对无端耗费国家资源的不良国企的支持，从国企 撤资，放松规制以鼓励民营企业家提供产品和服务， 通过合同承包、特许经营、凭单等形式把责任委托给 在竞争市场中运营的私营公司和个人”回
民营化的过程是私有化的过程，但是不能够简单 的等同于私有化。两者有着根本上的区别，两者的目 的不同、手段不同、效果不同。特别是在基础设施和 公用事业领域的民营化，对基础设施和公用事业领域
作者简介：崔惠民.. (1968．4一)，男，汉族，安徽蚌埠人，安徽财经大学财政与公共管理学院讲师；中国人民大学经济学院博 士生。..
+基金项目：安徽省自然科学基金研究项目：“组织网络下企业价值创造研究”。批准号
(KJ2009B037Z)；安徽省社科规划办项
目：“转型期安徽行政伦理研究——基于公共政策执行的视角”，批准号.. (AHSK07—08D19)
①即新自由主义者所倡导的.. “小而美”的政府或.. “小政府大社会”的模式..
②.. [美]Es．萨瓦斯民营化与公共部门的伙伴关系[M]．北京：中国人民大学出版社，2002年版P203
③黎民，公共管理学[M]．北京：高等教育出版社20 003年版P328 182
的民营化，目的是为了提高企业的效率和效益，能够 让更多的人以更低的价格享受更优质的服务，而不是
简单的把企业交给私人经营。
公用事业民营化的内涵我们可以概括为将国有公 营的公用事业的所有权或经营权转移到民间，引入真 正的市场机制实行由民间供给公用产品或服务的新模
式。从公共管理发展的未来角度看，民营化无疑是各
种政府新治理模式的核心要素。奥斯本和盖布勒提出
了颇具影响的.. “企业型政府”模式@，它可以说是用
市场机制重塑政府的典范，而企业型政府著名的.. “5
一..
C”策略⑤，几乎都与民营化联系在一起。实际上， 政府应是.. “掌舵而不是划桨”，这一提法本身，就源 自萨瓦斯的早期著作，这种政府是一种把政策制定.. (掌舵)与服务提供.. (划桨)分开的体制。
二、公用事业民营化理论分析..
(一)公用事业民营化综合效益分析
英国经济学家克鲁和克林多弗尔.. 1986运用新古 典和新制度经济学的评价指标对公用事业治理方式经 营绩效进行了比较制度分析和评价。公用事业各种治 理方式效率属性排序如下：激励性规制绩效较好，报 酬率规制绩效一般，国有企业绩效较差。从而得出结 论，民营或私营的公用事业经营绩效表现较好。..
1．民营化效率分析。政府在提供公用事业产品 时，由于缺乏竞争压力，没有降低成本的激励机制， 缺乏监督信息等原因必然造成供给低效，影响政策执 行的结果，有可能使好的政策产生恶的结果，从而导 致政府失败。而公用事业民营化可以打破行业垄断， 培育这一领域的竞争市场，改善其服务质量，提高公 用产品供给效率，使公用事业发挥最大效用。.. 2．政府职能分析。民营化有利于实现管理理念
的战略性调整。从政府的管理理念来看，逐渐放弃官 僚型政府方式确立企业型服务型政府方式，把现代企 业管理理念引入到政府管理中来，将政府的管理过程 引入竞争机制。公用事业民营化可以促使政府由执行 者转变为决策者，公用事业民营化减少了政府的活动 范围，使政府从直接提供公共服务，直接干预社会的 琐碎事务中摆脱出来，将主要精力集中于制定政策法 规、市场监管等间接管理上来，这样政府的管理范围 变小，政府职能才能真正转变。..
3．财政效应分析。由于政府的活动大都不计成 本，而且即使计算成本也很难做到精确，这有形或无 形地促使政府部门对公用物品的供给会超出社会财富 分配时所需的数量，因而导致社会资源的浪费。另 外，由于政府官员不能把利润占为已有，加上公用物 品的成本与收益难以测定，所以与企业经理不同，政
府官员的目标并不是利润最大化，而是规模最大化，
以此增加自己的升迁机会和扩大自己的势力范围，这
势必导致机构臃肿，人浮于事，效率低下，财政负担
不断加重。公用事业民营化可以减轻政府的财政压
力，盘活资产，为公用事业现代化建设开辟新的财
源，既可以从根本上减轻政府的财政补贴，有利于公
用事业转亏为赢，又可以取得一大笔财政资金。..
(二)公用事业民营化模式分析..
1．公用事业民营化一般模式。关于民营化的模
式，有.. “民营化大师”之称的国外学者萨瓦斯把民 营化的方式归为三大类：第一类方式是委托授权，也 称部分民营化，即通过合同承包、特许、补贴、补助 或凭单法律授权等形式实现民营化；第二类方式是撤 资，即政府主动放弃某一企业，某一职能或某一资 产；第三类方式是政府淡出，即政府逐渐被民营部门 代替。..
2．公用事业民营化具体模式。在世界范围看来， 主要采用以下几种具体的民营化模式⑥。BOT模式.. (bidtprtotase，即建造——运营——移