学的术语，属于私营部门的范畴，它在传统意义上指的是接受产品或服务的人。因此，要将这样一个概念引入公共管理领域，确实可能存在定义上的模糊。张成福教授认为，“在公共管理中，顾客基本上是个一个比拟的说法，将人民与政府之间关系的重要性比拟为市场中企业与顾客之间关系重要性??，顾客是指受公
①共政策和公共管理行为影响的人”。这代表了当前人们对公共部门顾客的普遍看
法。但是，公共服务的影响远不止于这些直接的顾客。正如罗伯特·B·丹哈特与珍妮特·V·丹哈特所指出的，政府也服务于这样一些人：等待服务的人，没有积极地寻求服务但可能需要服务的人，服务受益者的后辈，直接受益者的亲友等等，甚至也有一些不想成为顾客的顾客。②而倘若公共服务坚持顾客导向的原则，那么这些人将在很大程度上受到忽视。因此，顾客的概念就直接威胁到了公共部门存在的合法性原则
其次，顾客导向在公共服务中违背了公平原则。顾客本身作为一个经济学的术语，当处于市场的环境中时，无所谓公平的因素。因为在市场中，顾客的相对方就是企业，两者之间是一种平等的交换的关系，企业的服务有不同的定价，它是根据不同的市场切分按照顾客的要求划分服务水平。所以，顾客在接受企业的产品和服务时，会因为不同的社会经济地位而受到不同等级的服务。但是，处于社会这个环境中时，公众需要的是政府的公平的服务，所以顾客导向在公共服务中违背了公平的原则。在市场中，顾客有着充分的选择权，因为，选择的概念对于顾客这个经济学概念来说是必不可少的。然而，对政府而言，民众的可供选择的备选方案很少，即使存在，那也是很少见的。
第三，顾客在公共管理中的提出割断了民众与政府之间的法律关系。在市场中，企业的顾客除非法律上的强制交易，对企业组织是没有任何责任的，两者之间的关系只以公平交易为基础。顾客之于企业也没有特别忠诚的义务，他们只是由价格所驱动，回避任何可能的风险。他们只是以自己的利益的名义参于商业服务交易。但是民众与政府的关系绝非顾客这么简单和”潇洒”。民众与政府之间，其实也就是间接的民众与国家之间，他们之间也是一种法律关系。顾客与企业会因为交易的完成而失去关系，但是民众却无法与政府断开关系。民众必须忠诚于国家，在民众的一生之中，对国家担负起自己应有的责任和履行应有的义务。顾
①张成福，党秀云．公共管理学[M]．北京：中国人民大学出版社，2001：314．
②罗伯特·B·丹哈特、珍妮特·V·丹哈特．新公共服务：服务而非掌舵[J]//中国行政管理．2002（10）．
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客与企业是公平的关系，但是民众与政府是不可能平等的，民众必须服从于政府，以整个国家的整体利益为重。
第四，顾客导向理念的适应范围有限。一般而言，顾客选择主要运用于服务职能，并不适用于政策职能，在执行职能方面的作用也十分有限。例如，对于警察和监狱长而言，罪犯是执行对象，也是他们的顾客。执行组织可以通过将执行对象视为顾客的方式来改进服务质量和管理绩效，但是，在管理实践，顾客和执行对象两者不能混淆，因为公众的安全要比罪犯的满意更重要。
（三）顾客还是公民：批判的焦点
正是基于以上顾客导向理论所存在的一些缺陷，顾客导向理论受到了众多的批评。然而，从学者们的批判来看，顾客导向理论的支持者与反对者之间争执的焦点主要集中于这样一个问题：公共部门是服务于顾客，还是服务于公民？对这一问题的回答，将是理解顾客导向理论及其缺陷的核心所在。在笔者看来，公民与顾客确实有着不同的含义。公民，即民众，是指具有一个国家的国籍，根据该国的法律规范享有权利和承担义务的自然人。因此，公民除了扮演顾客的角色外，它还扮演着被管制者、参与者、投票人等多重角色，它是从政治、法律的角度加以定义的，这便不同于顾客这样一个经济学术语。从这一观点来看，公民的概念在涵义上比顾客概念更广泛，更深刻，也更加贴近政府的治理职能。因此，以公民的概念来取代顾客概念，对政府来说，将可能更好地实现政府的治理智能。
首先，政府的改革以公民为导向，可以使政府公平地为民众服务。法律面前人人平等，因此每位公民都是平等的，而不论出身、职业、金钱、社会地位如何，在享受政府所提供的公共服务时，都是公平的，不可能会出现等级上的差别。比如，政府为某村的村民安装自来水，就必须为这个村的每户居民装上同样条件的自来水，绝对不会存在这家装了，那家却不装的情况。而一旦因为腐败问题而出现某家未装的情况，则是触及了法律，完全可以用法律手段来解决。
其次，政府的改革以公民为导向，才能更好地维护公共利益。公民与公共利益的关系是极其密切的，因为公民意味着责任和义务。公民作为一个国家的民众，对国家有着强烈的忠诚感。公民有着自己对于国家的义务和责任，有为了公共利益而牺牲自我利益的义务。因此，政府可以为了社会的公共利益，可以合法地不
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满足公民的不合理的，不合法的，眼前的利益，从而成就社会的合理的，合法的，长远的利益。这样的结果是，维护了社会的公共利益，维护了社会的稳定与团结和繁荣。而对所有的公民来说，是为他们创造了更好的服务。比如，公民有保卫祖国的责任和义务，当祖国需要的时候必须听从国家的安排，牺牲自己的选择和自由，保卫祖国。只有保卫了祖国的安宁，才能换来所有公民的稳定。因为以公民为导向，所以政府必须以公民的公共利益为主，提供更好的服务；因为以公民为导向，所以政府不只是以个别的公民的利益为服务对象，而是对所有的公民负责；因为以公民为导向，所以政府能以其有限的资源和能力和现实国情，能在各种利益和矛盾之间进行合理的分配，为民众提供最好的服务；因为以公民为导向，所以政府能合法地去除公民的不合理、不合法的需求，更好地为公民提供合理的、合法的需求。
因此，在顾客导向理论的基础上，我们应该对顾客导向理论进行改良。顾客导向理论提出的初衷是改变以官僚为中心的公共管理，从企业管理中引入顾客导向的理论，引入了企业家的精神，的确使公民在改革的过程中得到了实惠，取得了很大的成功。但是，随着顾客导向理论的发展，顾客导向理论存在的缺陷却使人们不得不产生思考，为了使公共管理得到更好的发展，民众能得到更好的公共服务，有必要将顾客导向公民导向进行改良。
（四）新公共服务：顾客导向理论的扬弃
顾客导向理论的缺陷表明，随着社会的发展，公共管理的理论已不能单纯地只是满足于顾客的需要，而是要始于顾客导向，超于顾客导向。新公共服务理论正是对新公共管理理论中的顾客导向理论的补充和完善。以罗伯特·B·丹哈特为代表的一些学者在对顾客导向进行批判和反思的基础上，提出了新公共服务的新理论。新公共服务理论认为：公共利益不是由个人的自我利益聚集而成的，而是产生于一种基于共同价值的对话，因此，政府应为公民服务，而不是为顾客服务。在新公共服务理论家看来，政府与其公民的关系不同于企业与顾客的关系。在政府中，公正与公平是其提供服务时必须考虑的一个重要因素，必须关注公民的需要和利益。公民权和公共服务比企业家精神更重要。与那些试图将公共资金视为己有的企业管理者相比，乐于为社会做出有意义贡献的公务员和公民更能够促进
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公共利益。从理论视角来看，公共服务理论本质上是对顾客导向理论的一种扬弃，它试图在承认企业家理论的固有缺陷的基础上，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论。
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可见，从政府与公民的关系的真正内容出发，确立公民导向的服务理念，才能
更好地为人民、社会服务。因为政府的主要职责是坚持以人为本，以公共利益为主要目标，提供公民切实需要的公共服务；建立对话协商机制，公务员要帮助公民表达他们的利益要求；政府要承担法律、社会价值等全方位的责任而不只是市场的责任。
在当前世界各国的公共管理实践中，新公共服务理论的理念也得到了重视，主要表现在服务型政府的兴起与发展。随着社会经济的发展，全球化、信息化和知识经济时代的到来，政府管理中的公众服务理念已日益突显，顾客导向型政府正逐渐为服务型政府所取代。例如，政府管理目标从强调公民的顾客身份、节约行政开支、提高行政效率发展到强调为公众服务，提高服务质量和关注服务效果。如英国的布莱尔政府在发扬宪章成果的基础上，就进一步提出了服务第一、注重服务反馈的政策。为保证公民对政府服务质量反馈的信息公正、可靠、量化，政府专门成立了公民评论小组，负责对政府的医疗卫生、交通、住房和社会保障改革等情况进行民意调查。对公民满意度、公民参与的日益关注在一定程度上都反映着政府管理理念正逐渐从顾客服务走向公众服务。而且，据UNDP（联合国开发计划署）报道，1990年以来至今，以人为本就是一个主题思想。二十一世纪新的发展观就是以人为本的发展观，我国新一届政府也不断强调”民本”的重要性，将“三农问题”提到政府要解决的重要问题上来。坚持以人为本，就要坚持以公众服务为导向而不是以顾客服务为导向。只有真正以公民为导向，从公民的利益出发，才能实现为公民提供更好的服务，也才能适应社会的发展。
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珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特．新公共服务：服务而不是掌舵[M]．北京：中国人民大学出版社，2004年．第8页．
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