《担保法》等相关法律，给予地方政府适度举债的法律通道，并规定所筹资金只能用于项目建设支出，不得用于弥补行政开支的不足，这样既可规范地方政府的举债行为，又有助于保护债权人的权益。
(2)加快推进财税体制改革。地方政府财政支出责任与财力的不匹配是导致地方政府举债的体制性因素。为减轻地方政府财政收支压力，迫切需要进一步加快财税体制改革，适当上移部分事权和支出责任，积极推进房地产税制改革，确保地方政府在减轻支出责任的同时，拥有更稳定的收入来源，平衡财政收支差距。
第一，适当上移部分事权和支出责任，减轻基层政府的支出压力。1994年以提高“两个比重”为主要目标的分税制改革实施以来，中央与地方政府之间事权与财权进行了较大的调整，财权逐步向上集中、事权逐步向下推移。为此，地方财政尤其是县乡财政在整个财政收入中的比重不断下降，对中央财政的依赖程度不断提高，地方财政收支之间的差距越来越大，远远超过主要国家的水平。与其他国家相比，尽管我国中央和省级政府在财政收入所占比重普遍低于其他国家，但在财政支出上中央和省级政府所占比重更明显低于其他国家，地市和县乡级政府则承担了过多的支出责任。据统计，2007年地方财政自给率平均为61.5％，其中：省级财政自给率为68％，地级市财政自给率为61.8％，县级财政自给率仅为55.6％。省以下地方政府这种在财政收支上的不对称，是激发地方政府融资冲动的一个诱因。因此，下一步财政体制改革的重点应是适当上移教育、卫生、社会保障等基本公共服务的事权和支出责任到省级政府或中央政府，促进各级政府间事权和支出责任的明确划分，以便从体制上减轻地方政府尤其是县乡政府的财政支出负担，积极构建事权与财力相匹配的财政体制。
第二，加快房地产税制改革，为地方公共机构提供稳定的偿债资金来源。在我国现行税制结构下，地方财政的主要税收来源包括营业税、增值税、所得税等。因此，在我国地方政府作为独立的经济体，对基础设施等公共产品的大规模投入，最初是为了改善当地投资环境，吸引更多的投资者从而带来地方就业的增加、经济的发展、税收收入主要是流转税的增长，以此来偿还债务欠款。但随着买方市场的形成，产能过剩程度的加剧，地方政府依靠加大基础设施建设未必能吸引到产业投资者的进入，政府大量的投入并不一定能换来流转税收的增长，偿债资金只能另找来源。在国外，房地产税是地方政府偿债的资金来源，而在我国由于房地产税制老化、持有环节税负过轻，并不能随地方政府增加基础设施投入而带来收入相应增加，导致其无法成为地方政府偿还债务的资金来源，而土地出让金长期游离于预算管理，并能使政府分享到增加基础设施投入所带来的土地增值收益。因此，大量的土地出让金自然而然地成为地方公共机构举债的资本，形成了地方财政对土地的过度依赖。按照这样的机理运作，土地价格也就被不停地推高。但这种模式是不可持续的，一旦遇到土地价格大幅下跌，就会使地方陷入偿债危机。因此，有关部门要加快推进房地产税制改革，增加对房屋持有环节的税负，为地方公共机构偿还债务提供稳定的现金流。
第三，加快预算管理体制改革。在加快完善公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算有机衔接的政府预算体系的同时，有关部门要加强对地方政府债务的管理，努力将地方政府的各类债务性融资全部纳入到预算管理，对可能存在风险的项目进行清查分类，对其实行硬预算约束，明确偿债人的责任，避免产生道德风险，抑制债务的无限膨胀，以此规范地方政府的举债行为。
(3)完善政府决策机制。长期以来，我国上级政府不顾下级政府尤其是县乡财政的承受能力提出一些不合理的达标要求，也是造成地方政府大量举借债务的主要原因。为此，应在进一步加快推进财税体制改革，合理划分各级政府之间的事权与支出责任的基础上，完善政府的决策机制。即政府在出台某些政策或制定达标计划时，要对其进行科学的成本测算，对于严重超出地方政府财力范围的成本要通过增加转移支付来给予补充，努力避免因不切实际的政策要求而加大地方财政支出压力。
2.加强地方公共机构债务性融资制度规范化建设。在完善地方公共机构债务性融资的制度基础的同时，还要加强相关制度的建设，以此构建规范化的地方公共机构债务性融资制度。
(1)加强地方政府的债务管理。国际经验表明，约束地方政府的债务很难完全依靠市场的力量，中央政府必须进行较为严格的地方政府债务管理，这是稳定宏观经济、保障经济安全和社会稳定的必要举措。放任地方政府无序举债必然导致地方政府债务的过度膨胀、引发债务风险、扰乱财经秩序，影响经济和社会的稳定发展。为此，中央要抓紧建立全国统一的债务管理体系，规范地方政府的举债行为。中央对地方债务的管理方法可根据我国金融市场尚不成熟、政府级次过多、各地情况差异性大等实际情况，采取规则约束与行政控制相结合的管理方法。即首先建立一套行之有效的管理制度，在此基础上，将地方政府性债务管理纳入行政控制范围，以弥补当前地方政府性债务管理的缺位。
(2)建立适合我国国情的债务规模控制和风险预警机制。国际经验表明，管理地方政府债务的有效手段是合理确定地方政府债务规模，建立科学的风险防范和预警机制。为使这一机制切实可行，应将相关的指标量化到每一级政府，要坚持供给与需求双重控制。对地方政府借款上限的控制要结合我国当前地方政府债务存量尚不明确的情况，可采取增量控制的办法，制定新增债务率和债务依存度控制上限，并可采取以增量带存量的办法，鼓励地方政府每减少10亿元存量债务允许其多举债l亿元新债的办法，逐步实现债务“阳光化”。此外，银监会等有关部门也要制定相关法规，规定银行对地方公共机构的各类贷款不得超过贷款总额的一定比例，并禁止地方自有银行为当地公共机构提供借款，以此规范银行的借贷行为。
(3)推行地方政府债务信息公开制度。巴西等国家的实践表明，信息公开透明是控制地方政府债务的有效手段。虽然国家信息系统的应用在整个债务管理体系中并不十分显眼，但它是债务监控信息的主要来源。中央政府可以根据可靠的债务信息来判断地方政府的债务规模是否合理，以便采取应对措施。目前，我国地方政府性债务管理还缺乏统一的会计核算办法和信息管理系统，使中央政府不能实时掌握地方政府性债务情况，不利于国家的宏观管理。为此，我们要对地方政府性债务进行必要的会计核算，在此基础上建立全国统一的地方政府性债务管理信息系统，建立健全债务信息报告制度，提高债务管理的透明度。
3.健全地方公共机构债券融资制度。地方公共机构债券融资模式的顺利推行，需要一个健全、规范的制度作保障，为此，提出以下完善建议：
(1)规范地方政府融资平台。地方政府融资平台作为债券发行人和资金管理使用者，高效的运作效率是债券融资形成良性循环的重要保障。为此，有关部门应高度重视地方政府融资平台的规范发展，大力培育地方政府融资平台的市场功能和企业信用，实现地方政府资金筹措、使用、管理、偿还良性循环。一方面，要通过健全地方政府融资平台内部治理结构、规范投融资决策和管理，建立内部约束和保障机制；另一方面，积极引入竞争机制，通过末位淘汰制度加强对地方政府融资平台的业绩考核，推行市场化运作，通过加强外部管理来促进地方政府融资平台规范、高效发展。
(2)统一、规范地方公共机构债券发行审批制度。从各国实践来看，地方公共机构债券的发行一般都需要经过立法或有关政府机构的审批。尤其是像我国这样的中央集权制国家，由于上下级政府之间存在明确或暗含的法律、道义或传统的关系，上级的事权往往是下级的当然事权，而下级的债务不可避免地成为上级的或有债务，上级往往是下级债务的“兜底者”，道德风险的存在使得地方政府拥有很强的举债冲动，因此，地方公共机构发行债券需要本级政府和上级政府的双重批准。但目前，我国的地方公共机构债券发行的品种多样化，而各种债券的发行程序又完全不同，导致风险加大。为此，迫切需要统一、规范地方公共机构短期融资券、中期票据、上市公司债券和企业债券的发行审批程序，以降低债券发行风险。
(3)建立公正客观的信用评级制度。信用评级是债券价格的重要参考因素，而当前我国地方公共机构债券信用评级中却存在着不客观的问题，一定程度上影响了投资者的投资积极性，增加了债券市场的风险，为此，有关部门应加强对信用评级机构的管理，并采取末位淘汰的办法对其建立起考核制度，以激励其提高评级质量。此外，还可通过开放国内信用评级市场，引入一些国际知名的信用评级机构来提升国内的信用评级质量。
(4)建立完备的地方公共机构债券信息披露制度。地方公共机构债券融资既关系到债券发行者和投资者的权利，也关系到发行地方当地纳税人的直接利益，而及时、充分地披露信息是债券市场有效运行的重要基础，因此，信息披露是债券市场审慎性监管的主要内容，尤其是对于以公募形式发行的地方公共机构债券而言，信息披露是十分重要。在这方面，我国应充分借鉴美国等市政债券交易比较活跃的国家的经验，监管当局要地方公共机构债券发行人的财务信息披露作出明确、详细、严格的规定，并上挂在与债券发行交易有关的证券公司、发行人、债券登记公司的网站上，以方便投资者获得。
(5)建立严格的地方公共机构债券交易监管制度。为防止地方公共机构债券市场违约事件的发生，我国应借鉴国外经验，制定相关法律，加强对地方公共机构债券市场的中央监管，在相关部门成立地方公共机构债券规则制订委员会来制定监管规则，同时，还要进一步强化交易机构的日常监管和社会监督。
(四)改造与发展“城投债”的建议。
1.要正确认识“城投债”。“城投债”起源于城投类企业发行的债券，后来扩大到地方政府投融资平台发行的债券，是地方政府的融资工具。但是，这里需要特别强调，地方政府投融资平台债务并不等于地方政府债务。这是因为许多地方政府投融资平台所建设的项目本身是有收入作保障的，不需要地方财政偿还，只有那些地方政府提供担保和承诺回购的，才能算作地方政府的或有债务和隐性债务。
但舆论上却经常将两者混淆，认为地方政府融资平台债务就是地方政府债务，使得“城投债”被妖魔化，被认为是影响经济发展的重大安全隐患。这是完全错误的，我们应该正确认识“城投债”。
(1)“城投债”是地方政府在现行法律制度下的权宜性安排。目前，我国《预算法》禁止地方政府举债，《担保法》禁止地方政府为贷款提供担保，地方政府为筹集建设资金，只能绕开这些规定，通过组建城投类企业进行融资。
从主要国家发展的经验和我国实践来看，开放地方政府融资势在必行，但这种开放又是有限的。据统计，世界上53个主要国家中，共有37个国家允许地方政府举债，而且各国地方政府的举债权都受到相关法律或监督制度、规则的约束。我国现行事权向省及以下地方政府集中的财政制度安排以及工业化和城镇化的加速推进都为开放地方政府融资提供了必要性和可能性。但同时，我国单一制的政治体制，使得中央政府成为地方政府债务的“最终还款人”，必然要承担起地方政府债务的管理责任，否则在缺乏相关制度约束的背景下，地方政府的“投资饥渴症”无法有效抑制，地方债务会无限膨胀，最终引发财政危机。因此，有限开放地方政府融资包括两层含义：一是地方政府的债务性融资要受到中央政府的管理与监督；二是根据各方面条件的完备程度决定是否放开，对于相关制度建设较完备的融资可先行放开，并鼓励其大力发展，对于制度尚不完备的融资则要严格控制。
(2)“城投债”应该成为地方政府融资的主要发展方向。作为标准化债务性融资工具，“城投债”具有融资量大、期限长、成本低、自主性强、便于公众监督等优点，应成为地方政府举债的首选方式。与商业银行贷款相比，“城投债”在规范地方政府融资行为，控制财政与银行风险，优化金融市场结构方面都发
挥着重要作用，应尽快扭转“城投债”在地方政府融资中占比过小的局面，大力促进其发展。
(3)“城投债”既类似于美国的市政债券又不同于市政债券。从“城投债”的资金运用来看，既与美国的市政债券有相似之处，又存在着较大的差别。美国的市政债券是按照所筹资金用途和还本付息来源不同，分为一般责任债券和项目收入债券。一般责任债券是不与具体项目相联系，以政府的全部声誉和信用作担保，并用政府税收来偿还的债券；项目收入债券则是以特定的收费或是特定的税收作还款保障，所筹资金用于特定项目的债券。可见，美国市政债券主要是为收不抵支项目融资，并以地方政府的特定收费、税收或全部信用作担保。而我国“城投债”是按照发债主体命名的，所筹资金不仅为收不抵支项目融资，还为收可抵支项目融资，并力图用收益好项目补贴收益差项目，实现资金的良性循环。
(4)“城投债”具有降低公用事业服务价格的潜能。受债券期限较短的影响，“城投债”在降低公用事业服务价格方面的潜能未发挥出来。在美国，一个水利设施建设债券通过借新还旧，可以存在几十年、上百年，每年项目收益只需抵补项目运营成本和折旧、利息支出。项目建设成本均匀地分摊进设施运营期内，从而极大地降低了公用事业的服务价格。⑤与之相比，我国“城投债”受债券期限过短的束缚，无法在降低公共服务价格方面发挥应有的作用。
综上所述，“城投债”是适合我国国情的地方政府债券融资工具，具有存在的合理性，应尽快给予其合法的地位，使其发挥更大作用。
2.要引导“城投债”向项目收益债发展。借鉴国外经验，结合我国工业化和城镇化加速推进以及加强地方政府债务管理的实际，迫切需要建立规范的地方政府债券融资模式，即以标准化、制度化的地方政府债券来逐步取代地方政府举借银行贷款，并按照项目收支平衡情况，分类发行债券。对于无收益项目和收支缺口大、需以地方政府全部信用作担保的项目，则发行一般责任债；对收支缺口相对小，只需特定收费或税收作担保的项目，则发行项目收益债。此外，要建立起借新还旧制度，允许建设成本在项目运营期限内均匀分摊。
从我国现实情况来看，类似于一般责任债的地方债券已采取了中央代发模式，那么，“城投债”就要向项目收益债引导，根据配套条件的成熟情况，建议分阶段推进。近期，应将无收益项目和收支缺口大的项目并入地方债，“城投债”只为收可抵支的项目和收支缺口较小，需要地方政府特定收费偿债的项目融资。未来要将收可抵支的项目交由市场，允许项目建设经营企业发行一般企业债券筹集资金。对于收支缺口较大、需开征特定税收偿债的项目，必须要等到地方政府拥有税收立法权后，才能允许其为该类项目融资。
总之，我们应该正确认识“城投债”，在规范中大力发展，使其成为强化地方政府债务管理，推进城镇化、工业化的重要工具。
注释：
①此处数据摘自《2002年企业债券市场状况及债券资信评级》，
http://www.lianheratings.com.cn。
②此处的“城投债”包括城投类企业债、短期融资券、中期票据中的相关品种，但剔除了
同时在银行间和交易所发行的债券以及铁道部所发行的债券。
③此处的企业债券既包括一般意义上的企业债，也包括公司债、短期融资券和中期票据等
信用产品。
④按照相关规定，城投类公司是不能上市发行股票的，但一些城投公司通过“买壳”的方
式成为上市公司，其发行的债券由证监会审批。
⑤参见王学庆关于美国水价的研究成果。
【参考文献】
[1]财政部预算司：《国外地方政府债务管理经验比较与借鉴——国外地方政府债务管理情
况综述》，载于《经济研究参考》2008年第22期。
[2]刘尚希、赵全厚：《政府债务：风险状况的初步分析》，载于《管理世界》2002年第5
期。
[3]卢凌波：《市政债券》，人大预工委内部报告。
[4]刘立峰等：《地方政府融资研究》，国家发改委宏观院2009年重点课题。