IAF白皮书 ISO14001环境管理体系符合性审核与守法的关系
1、引言
自1996年ISO 14001发布以来，许多组织在建立了符合ISO14001标准要求的环境管理体系后，提高了对法律、法规的符合性。政府部门也认识到实施环境管理体系的潜在作用，并通过各种手段，如直接把实施环境管理体系作为法规要求的一项内容，或允诺对实施环境管理体系的组织放宽监管，或通过其他方式鼓励组织实施环境管理体系。
遗憾的是，这种情况又导致了另外一种不切实际的期望，即如果组织通过了ISO14001标准的认证，则意味着他们完全符合了所有法律法规要求。当某些已获得EMS认证的组织发生了环境事故或者被发现未能符合法律要求时，人们又对实施ISO14001产生怀疑，失去信心。
本白皮书不拟对ISO14001标准的要求进行解释，而是识别出标准中与法规符合性直接相关的各项要求，探索认证审核中应该覆盖的内容，以帮助利益相关方建立对实施ISO14001标准的合理期望。
在本白皮书中，术语“环境管理体系”用来表示符合ISO14001要求的环境管理体系，“法规要求”是指所有与组织的环境因素和环境影响相关的法律和法规要求。本白皮书中引用的条款请参考ISO14001:2004。
有意不遵守法律法规（如：组织决定交纳罚款后继续违规操作，而不寻找导致不符合产生的原因）应被视为未能执行方针中守法承诺的严重缺陷，这类组织不应通过认证，或应该被暂停或者撤销ISO14001证书。
任何组织，如果不能在下列方面表明他们履行了守法承诺，认证机构不能认为其满足ISO14001的要求并颁发证书。
2、ISO-14001标准中与法规符合性相关的要求
ISO-14001标准要求组织“承诺”遵守适用于其环境因素和影响的所有法律法规要求，并进一步要求为支持这一承诺，组织要识别适用的法规要求，判定这些要求如何应用于它的活动、产品和服务，评估与所识别要求的符合程度，并对已存在或者出现的不符合采取纠正措施。标准同时要求守法承诺和相关的支持活动要得到持续的保持。
ISO-14001标准中最重要的、与法规符合性相关的具体条款为： ? 遵守法律法规的公开承诺（4.2）； ? 对法律法规要求的详细识别（4.3.2）；
? 法律法规要求如何应用于组织的环境因素（4.3.2，4.4.6，4.5.1）； ? 目标/指标/管理方案（4.3.3）；
? 对法律法规符合性的全面评价（4.5.2）； ? 必要时所采取的纠正和预防措施（4.5.3）； ? 管理评审（4.6）。
3、在授予认证资格之前和保持认证资格时，认证机构应如何进行管理体系的守法评价？ 在认证过程中，认证机构应评价组织对ISO14001标准所规定的守法性要求的符合性。只有在这方面的符合性得到确认，方可授予认证证书。认证机构还应在证书有效期内通过适当的跟踪方案确认这一符合性得到了保持。认证机构评价组织对符合性的管理时，应基于已证实的体系实施，而不仅仅是计划的或预期的结果。
认证机构在评价环境管理体系的法律法规符合性时一般应包括的内容有 3.1遵守法律法规的公开承诺（子条款4.2） 对于环境方针，认证机构应考虑下列内容： ? 是否制定了环境方针；
? 方针是否满足ISO14001 中4.2条款的要求； ? 方针是否得到最高管理者的批准； ? 方针是否能为公众所获取；
? 是否对方针的相关性和适宜性进行了定期评审。 3.2识别并获取法律要求（子条款4.3.2）
认证机构应判定组织的环境管理体系是否已充分识别适用法律法规要求并建立了获取这些要求的渠道。这些法律法规要求的内容应足够具体，从而有助于环境管理体系的建立和实施，并为进行法律法规符合性评价提供充分的依据。认证机构还应验证组织是否对法律法规要求进行了定期评审，以识别新增的和/或发生变化的要求，并在组织及其活动或产品中针对这些变化做出响应。
认证机构应检查已识别出的法律法规要求的完整性和适用性，但并不意味着经过检查的法律法规清单为最终或者最具权威的。认证机构的审核组应具备与组织所处区域和环境因素相关的适用法律要求的充分知识，以便发现客户在法律法规要求识别中的重大遗漏。
3.3 法律法规要求如何应用于组织的环境因素（4.3.2, 4.5.1, 4.4.6）
认证机构应判定组织是否理解每项法律法规要求是如何应用于其活动、产品和服务的，以及在建立和保持管理体系时是否考虑了这些要求。
认证机构对组织是否充分将法律法规要求转换为适宜的EMS要求的判定，可通过现场巡视时的重要环境因素抽样，从环境管理体系追溯到具体的法律法规要求；反过来，也可以针对具体法律法规要求，评价组织正常运作中对它们的遵守情况。
认证机构可通过多种渠道来判定组织的守法情况，如有关违规情况的报告、 ISO14001的 4.6条款所列的项目（如内审结果，包括抱怨在内的信息交流，环境表现（如监视与测量的结果），目标和指标，纠正和预防措施，以往审核的跟踪验证，不断变化的环境和要求（包括法律法规要求），以及改进建议等）。
3.4目标/指标/管理方案（子条款4.3.3）
认证机构应判定组织在EMS建立的目标和指标中是否考虑了法律法规要求，并针对法律法规符合性方面存在的问题建立了必要的目标和指标。
在受控和/或有管理的状态下，一旦出现了违反法律法规要求的严重不符合，目标、指标和管理方案通常是解决不符合的适当途径。
在任何情况下，当一个组织没有完全符合法律法规要求时（不包括轻微的、暂时的偏差），为了证明符合标准，组织应建立由适宜指标和管理方案支持的、能够达到符合性的目标。
3.5对法律符合性的全面评价（4.5.2）
认证机构的审核员对环境管理体系是否符合标准的要求进行评价。但他们的工作并不象执法人员那样,对法律法规要求的符合性进行全面的评价。
认证机构应判定组织是否已建立了必要的程序，并充分地评价了对每条适用法律法规要求的符合性。其中，还应考虑从事守法性评价的人员是否具备适宜的法律及其应用的知识。
认证机构应通过下列步骤验证评价的有效性：
? 抽样检查组织针对具体法律法规要求所开展的守法性评价实例；
? 收集其他评价活动中有关符合或者不符合的证据（如对现场和运行控制情况进行审
核等）； ? 检查组织开展的守法评价是否已覆盖了所有已识别出的法律要求。
在有些情况下，守法性评价信息是保密的或者未经授权不得公开的。但是，在审核过程中收集的组织对法律法规遵循情况的充分信息，对于判定体系是否符合标准的要求是所需的和必不可少的。如果是为了认证目的，组织关于其法律法规符合性的“自我声明”是不充分的。
如果组织因信息的法律授权或者权属问题，不能向认证机构提供评价所需的与法律法规符合性相关的特定证据或信息，则不应授予证书，或者中止审核；除非组织能够向认证机构提供客观证据，表明组织已通过充分文件化的、可验证的方式有效地执行根据标准适用章节要求所规定的、有关守法性的全部体系要求。其中至少应包括进行守法性评价的文件化程序及其实施的客观证据，管理层进行守法性评价的客观证据，以及实施了针对性的纠正和预防措施的客观证据。
3.6 必要的纠正和预防措施（4.5.3）
认证机构应确定组织已制定了适当的纠正措施程序，并在纠正和预防措施中反映了所发现的不符合法律法规要求的问题。否则，认证机构应关注环境管理体系的整体有效性及实现组织环境方针、目标和指标的能力。
当不符合超过了轻微、暂时的偏差时，组织应建立目标、指标和管理方案。任何情况下，环境管理体系都应证实其具备以可控和/或可管理的方式来解决不符合的能力。
3.7 管理评审(4.6）
认证机构应判定组织在管理评审中是否包括法律法规符合性情况的评审，从而确保最高管理者意识到潜在的或现实存在的不符合带来的风险，并采取适当的措施以满足组织的守法承诺。 4. 结论
ISO14001环境管理体系认证是对组织环境表现进行动态管理和改进的工具。它不能替代法律要求，也不能替代由执法者或者法庭就法律符合性事宜做出的法律裁定。环境管理体系审核员依据标准要求对组织的环境管理体系进行评价，他们不提供对法律法规的符合性评价，也不是执法检查者。
组织通过EMS认证表明组织的环境管理体系符合ISO14001标准要求，包括证实它的守法承诺。
ISO14001认证不能担保与法律法规的符合性，同样，也没有任何一种认证或法规制度能够担保持续的法律法规符合性。
ISO14001要求组织做出遵守法律要求的公开承诺。但它并不把组织实际的法律符合性作为颁发证书或保持认证资格的先决条件。
ISO14001认证确认组织建立了一个有效的环境管理体系，该体系可以为持续确保其法律法规符合性提供基础和支持。
为了使相关方确信获得认证的管理体系具有上述优越性，认证机构在授予或保持组织认证资格前，必须确认体系能够证实其有效性。
环境管理体系可以作为执法者和组织之间的对话工具，并成为可信任伙伴关系的基础，从而取代长久以来如对手般的“他们和我们”的状况。执法者和公众希望获得EMS认证的组织能够持续地，一致地管理他们的法律法规符合性。通过了ISO14001环境管理体系认证的组织，应具备如执法者、公众和其他利益相关方所期望的如下优越性：
? 对法律要求的较好掌握；
? 对组织的环境影响的更深入和全面的知识和理解； ? 人员在意识、培训和能力方面有更好的一致性； ? 在管理过程中将这些知识更好地付诸实施； ? 有关环境表现的信息的可获得性和一致性； ? 对违规所造成的风险的管理； ? 对危及更广阔环境的风险的管理；
? 实施有组织、有系统的纠正和预防措施；
? 不局限于遵守法律法规，而是进一步寻求更迅速的改进； ? 持续地对法律法规符合性管理进行独立评价；
? 通过对守法性承诺的内、外部评价和验证，消除最高管理者在这方面的后顾之忧； ? 把视野扩展到具体法律要求以外的更广阔范围；
? 对管理体系建立信心，从而把重点集中到实际的环境表现上。
5. 其他应考虑的事项
5.1 审核员的能力
认证机构的审核员，除了作为审核员应掌握基本的技巧外，还应具备如下环境方面的知识和运用能力： ? 环境科学 ? 环境管理原则 ? 环境管理工具 ? 环境法律法规 ? 运行中的环境因素
当然，一名从事环境管理体系评价的审核员，不必是环境科学家，或某个特定行业或产品领域的专家，也不必掌握所有适用法规要求的详细知识。然而，审核员的知识水平、教育、培训以及在相关领域内的经历应使其：
? 了解所评价组织的环境因素和影响；
? 了解如何实施管理体系来控制这些因素和影响，从而实现目标； ? 对适用的法律法规要求有总体的了解；
? 能够判定环境管理体系在控制环境因素和影响方面的有效性。
对于那些缺少前期环境经历的审核员来说，为期一周的审核组长课程不足以使他们的知识和理解达到上述水平。环境管理体系审核员在受聘前就应具备相关领域的资历，而审核组长培训课程只是把他们的知识向审核过程引导的一种手段。
5.2 当审核员怀疑在法律法规符合性方面出现问题时
管理体系审核员在进行ISO14001认证审核时不负责审核组织与法律法规的符合性。当他们怀疑出现这方面情况时，应立即通知组织的管理者代表。
审核员应对所怀疑的违规进行评审，以判定环境管理体系是否已经发现和处理了这些问题。具体地，他们应考虑：
? 组织是否已知道这一情况？
? 组织是否已判定出它是否反映了对某项法规的符合性问题？ ? 组织是否立即采取了适当的纠正措施来处理这一问题？ ? 是否根据制度的要求进行了通报？
? 如果环境管理体系未能识别或者正确处理违规问题，认证机构应予以识别。 5.3 认证机构应如何回应相关方的抱怨
当认证机构收到来自相关方对已获认证组织环境表现方面的抱怨时，他们应： ? 立即将抱怨通报该组织并判定该抱怨的正确性；
? 判定环境管理体系是否已认识到并对这一抱怨（或情况）进行了充分的回应； ? 判定此种情况是否反映了与标准的不符合；
? 对抱怨的处理进行跟踪并将结果通知投诉方（同时对获证组织保持必要的保密）； ? 对环境管理体系出现不符合的情况采取适当的措施。
将抱怨通报给获证组织、判定管理体系是否持续符合ISO-14001的要求，是认证机构的职责。
组织负责跟踪并且针对抱怨做出适当回应，确保体系能够持续的或采取纠正措施后能够持续符合标准的要求。
5.4 办公室审核/文件审核与对组织日常活动中体系实施的现场评价之间的平衡 每一个EMS评价都包括对环境管理体系的策划、实施和有效性的评价。这一过程要求对体系文件进行评审，对记录进行检查。没有对体系的适宜性和实施情况的充分评价，就无法对体系的有效性进行判定。
第一阶段审核中包含对体系的完整性和为第二阶段审核所做的审核准备方面的判定，大量案例表明，审核员没有在现场对设施、活动和产品的审核，就不可能进行实事求是的评价。。
在第二阶段审核中，必须根据环境管理体系对环境因素在其发生场所进行控制的情况来对实施进行审核。进一步说，EMS依赖于信息交流和所有有关人员对环境方针的承诺，而这些只能通过对组织日常活动的观察进行评价。
为了对EMS有效性进行恰如其分的评价，审核员必须合理地分配文件审核和对正常活动中环境管理体系实施情况进行现场审核的时间。遗憾的是，由于组织的情况千差万别，无法用一个公式来规定它们之间的比例。但实际情况表明，文件审核占用过多审核时间的情况经常出现。这可能导致不能对环境管理体系的有效性做出恰当的评价，并遗漏一些环境表现不如人意之处，从而使利益相关方对认证过程失去信任。