浅谈预算法的修改和完善
我国《预算法》颁行于市场经济体制目标确立之初，脱胎于计划商品经济体制之时，其内容不可避免地带有计划经济体制时代的烙痕。随着经济、社会、政治等环境条件的改变，这一法律与全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制、促进经济社会和人的全面发展的要求日益脱节。因而，迫切需要根据现实国情加以修订。
一、预算法修改和完善的意义
预算是经法定程序批准的国家各级人民政府和实行预算管理的各部门、各单位一定期间的财政或财务计划。预算法修改和完善的意义有：首先，预算法修改是推进我国民主法制建设的战略性举措。预算法是民主法制建设的基础性制度。是政治制度改革的切入点，地位很高、涉及宪法、其他法制。其次，是构建中国社会主义特色法律体系的重要的支柱性法律，是财政法的核心。第三、是促进和转变经济发展方式的重要法律。预算法不仅是分配和筹措财政资金的作用，对调控经济和转变经济发展方式具有重要作用。第四、是健全反腐倡廉、从源头上防治腐败、防治小金库等发挥长效作用的基本制度。修改预算法最根本的还是要树立依法治国的理念，坚持把依法治理放在首位，用法律来管理预算，限制行政权力，真正把预算纳入依法办事、依法行政的轨道。
二、现行《预算法》存在的主要问题 （一）我国法与法之间的协调不够
随着财政支出预算的日益刚化，出现了预算法与其他法不协调的现象。《预算法》明确规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，但是我国的《教育法》、《农业法》、《科技进步法》等其他法律、法规对教育、农业、科技等投入在财政支出中所占比重都有明确的规定。在地方当年新增财政十分有限的情况下，财政部门往往处于两难的境地。按照上述的法律、法规计算，每年增加用于农业、教育、科学等方面的支出，已超过当年地方财政新增加的财力。在这种情况下，要求财政部门安排的预算既要符合这些法律、法规的规定，又要保证社会公共事业发展所需资金和行政事业单位的正常运行，还要实现《预算法》规定的财政平衡，实在困难。 （二）《预算法》中的法律责任规定过于简单，责任不明、惩治不严，法律约束力弱，影响其贯彻和执行
预算活动的每一环节都直接涉及财政资金的分配和运动，因此，预算管理的每一个环节都有着重大的责任。但《预算法》对法律责任规定得太少，面太窄，起不到真正约束的作用。对许多情况下不执行《预算法》的单位或个人，因没有相应的法律责任规定而无法追究。因此，《预算法》实施以来，不按《预算法》规定办事的情况时有发生，使《预算法》形同虚设。
（三）地方政府举债不在预算中反映，造成债务监督失控，并已成为财政的隐性风险
虽然《预算法》第四章第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律与国务院另有规定外，地方不得发行地方政府债券”，但地方政府债务问题已经成为不争的事实。各级地方政府通过向银行贷款或各类以公司名义借钱、代发债券等途径筹集资金，由财政提供担保，形成一些地方政府债务，且游离于预算管理之外，脱离了财政监督与管理，已形成了潜在的财政风险。
（四）人大对预算的审查监督流于形式
由于财政部门送人大审查的预算草案过于粗疏，加之预算审查专业性、技术性很强，而目前各级人大预算审查专业人员匮乏，因此，人大很难对预算进行细致的审查。不仅如此，由于人大对预算案审查的时间过短，要在很短时间内完成对预算草案的实质审查往往不太现实。一年一度的各级人民代表大会会期一般不超过15天，其中审查预算的时间最多不超过一天，因而代表们没有充裕的时间仔细阅读预算草案，这样造成人大对政府预算审议走过场。政府的预算没有经过严格把关就生效并付诸实施，其结果是预算的执行和监督也同样失去了意义。而且，人大这种未尽职责的态度反过来助长了政府编制预算的随意性。
（五）《预算法》中不合理的法律规定和漏洞较多
一是预算年度起讫时间安排不科学，使预算审批时间与执行时间脱节，存在约占全年1/4的时间是空预算，没有法律效力问题。二是《预算法》中规定的预算收支平衡存在外延不清、期间不明、自相矛
盾的问题。三是预算审核内容缺乏明确的法律规定。
（六）预算审计的独立性不强
审计机构的独立性被视为西方监督制度的“生命之水”。发达国家的财政监督制度中普遍实行的是较为严格的独立审计制度，即审计机构独立于政府，行使其对于预算的审计监督权。然而，在我国，审计机关是设在政府内部的一个职能部门，实行的是双重领导，是一种行政型审计体制。由于审计机关的人权、财权主要都在本级政府，因而在涉及中央与地方，全局与局部利益以及本级政府自身问题时，不可能不受本级政府的影响，更不用说其超脱于政府之外，站在国家角度去处理问题了。所以，我国的预算审计缺乏应有的独立性，其很难发挥监督作用。
三、修改和完善现行《预算法》的建议
笔者认为，制定和修改《预算法》的目的在于：通过法律体现预算权威性，提高预算的广泛性、统一性和透明度，提高预算的可预见性和稳定性，构建科学、合理的预算管理机制，落实财政责任，规范预算行为，加强预算监督。具体修订建议如下：
（一）在《预算法》中确立预算编制、执行和监督相互分离制衡的预算管理机制
《预算法》修订应明确规定实行以预算编制、预算执行、预算监督三个环节相互分离、相互制约、相互促进的预算管理机制，这将有利于预算编制者更加全面地掌握预算编制的政策与标准，使之更加专
业化，有利于强化预算的约束力；有利于财政部门内部各职能部门从为各自所分管的部门争预算、争指标转向全面加强部门预算管理和执行的监督，更好地履行财政职能；有利于实现财政内部各部门间权力的相互制衡。
（二）改革预算年度
将预算年度由目前的日历年制改为跨年制。可以考虑将预算年度改为每年的5月1日至次年的4月30日或每年的4月1日至次年3月31日。同时修改《组织法》的有关条款，将各级人民代表大会的开会时间顺序改为“自下而上”，与《预算法》规定人大审批预算的程序相衔接。县级以上各级政府预算编制汇总的各级总预算，应采取“自下而上”的程序，下一级政府的预算经同级人民代表大会审批后，按规定的期限报上一级政府。各级政府都不得估列、代编下级预算，必须将下一级政府依照规定报送的预算汇总后报本级人民代表大会审议备案。地方各级政府不得上报未经本级人民代表大会批准的预算。
（三）修订和完善有关预算编制、执行、监督等方面的法律规定 1、完善预算法律体系建设，以《预算法》作为处理财政预算收支安排的基本法。除《宪法》外，任何部门法律和各项规章不得对财政收支安排提出要求和规定。因此，现行预算法的修改要与其他法律体系相协调，现行法律法规中涉及预算收支方面的问题与矛盾，都应用修改和完善以后的《预算法》来作为法的规定。
2、明确部门预算编制的主体。建议将《预算法》第十六条关于