生态补偿与资源保育
李文华
中国科学院地理科学与资源研究所
? 背景
? 国内外研究与实践的进展 ? 生态补偿的概念与理论基础
? 生态补偿的总体框架
? 几类典型的生态补偿机制的案例研究 ? 实施生态补偿的若干政策建议 一、背 景
（2）从警钟到现实
? 人类对大自然的总体需求，在1980年前后第一次超过了地球的再生能力；在1999
年时，上述需求已超过了地球这一能力的20%。我们在消耗地球的自然资本，以满
足自己过度的需要。
自《重新界定进步》 美国科学院，2002 （3）我国的生态环境问题
? 人口基数大，自然环境先天不足，自然资源短缺
? 生态系统功能退化，水土流失、荒漠化、生物安全等问题突出 ? 水、土、气等环境污染触目惊心，旧账新债叠加共存
? 生态环境恶化诱发的健康问题日渐突出，区域性贫困问题严重 ? 全球变暖, 新一轮社会、经济发展的压力 （5）反 思
? 资源无价、环境无价的观念需要转变
? 生态建设的经济效益的外部性有待内部化
? 生态系统功能缺乏科学估算与正确的认识
? 资源消耗、生态破坏和环境污染的旧债需要偿还 ? 现行经济核算和管理考核制度的误导 ? 有关政策需要制定和完善
（6）生态补偿的重要性与必要性
? 经济迅速发展，资源与生态环境瓶颈 ? 生态保护与资源保护政策结构性缺位
? 资源环境及其利益相关者间关系的扭曲，使生态保护缺乏激励，也影响地区间和人
群间的和谐发展 ? 中国目前具备了建立生态补偿机制的政治意愿、实践基础和科学研究基础
? 社会各界广泛关注的热点问题 ? 全国人大和政协代表多次提案 ? 学术界相关的研究工作，特别是关于生态系统服务功能的价值评估和生态系
统综合评估等领域的研究，奠定了理论基础
? 中央政府和许多地方积极试验示范，探索开展生态补偿的途径和措施
? 温家宝总理，第六次全国环境保护大会： “谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益
谁补偿、谁排污谁付费。”
? 2005年3月，国合会成立了中国生态补偿机制与政策研究课题组
二、国内外研究与实践现状
（1）国外生态补偿的研究与实践 Payment of ecological services
? 以生态系统的服务功能为基础，通过经济手段，调整保护者与受益者在环境与生态
方面的经济利益关系
? 理论基础：生态经济学、环境经济学和资源经济学，特别是生态系统服务功能的价
值评估、外部性理论和公共物品理论等 ? 支付类型：
政府购买，或称为公共支付体系
市场手段，如自组织的私人交易、开放的市场贸易、生态标记、以及使用者付费等
? 森林环境服务市场
287个案例（碳汇，生物多样性保护，流域保护，生态旅游，多种环境服务），
遍布美洲、加勒比海、欧洲、非洲、亚洲以及大洋洲的多个国家和地区
? 流域补偿
澳大利亚，联邦政府经济补贴，推进各省的流域综合管理工作
南非，流域保护与恢复和扶贫相结合，每年投入约1.7亿美元雇用弱势群体
来进行流域保护
? 矿产开发
对于立法前的历史遗留的生态破坏问题，由政府负责治理：美国以基金的
方式筹集资金，德国是由中央（75%）和地方政府(25%)共同出资成立专门的矿山复垦公司负责恢复工作
对于立法后的破坏问题，则由开发者负责治理和恢复
（2）国内生态补偿的研究与实践
? 始于上世纪90年代初期 ? 研究方面：
借鉴国际生态系统服务功能研究的思路，对全国各种生态系统的服务功能进行定量的测算
从理论上阐明了进行生态补偿的重要意义，为生态补偿的标准计算提供了理论依据
? 实践方面：
自20世纪90年代以来由中央相关部委推动，以国家政策形式实施的生态补偿 近几年来，地方自主性探索实践
生态补偿相关政策的三种类型：
1, 政策设计上，明确标明生态补偿的目的
2,可以作为建立生态补偿机制的很好平台，但未被充分利用的政策
3,政策设计上没有直接提出生态补偿，但实际上是在发挥了一定的生态补偿作用 生态税费政策实践：生态补偿费
? 中国生态补偿费最早出现在1983年，云南对磷矿开采征收矿山生态环境恢复费 ? 1990年代中期进入高峰，全国广西、福建等14个省145个县市开始试点，1993年
征收范围包括矿产开发、土地开发、旅游开发、自然资源、药用植物和电力开发等六大类
? 征收方式：按项目投资总额、产品销售总额、产品单位产量、按生态破坏的占地面
积征收，综合性收费和押金制度等六种
研究和实践中存在的问题
? 对生态补偿的概念和内涵尚无统一的认识 ? ? ? ?
生态补偿的范畴和框架没有建立起来 补偿标准的确定缺乏科学依据
补偿资金来源单一，缺乏市场机制 政策和法令不够健全
三、生态补偿的概念与理论基础
（1）概 念
? 生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者
利益关系的制度安排 （2）内 涵
? 对生态环境本身保护(恢复)或破坏的成本进行补偿
? 将经济效益的外部性内部化的行为
? 对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿 ? 对具有重大生态价值的区 域或对象进行保护性投入
（3）理论基础之一：生态环境价值论
? 生态系统价值特别是生态系统服务功能价值，是建立生态补偿机制，反映生态系统
市场价值的重要基础
? Castanza, Daily等，全球生态系统服务功能的价值估算超过33万亿。虽然存
在一些争议，但是其在唤醒人们对这部分长期忽略的资产无疑起了重要的警
示作用。
? MA认为“生态系统服务功能是指人类从生态系统获得的效益”，包括供给功
能、调节功能、文化功能以及支持功能。
（4）理论基础之二：外部性理论
资源开发造成生态环境破坏所形成的外部成本，没有纳入经营者的生产成本，造成
了严重的环境污染与生态破坏
生态环境保护产生的外部效益被其他个体无偿享用，生态环境保护的效益难以兑现
庇古：政府可以通过税收与补贴等经济干预手段使外部性“内部化”
PMSCMPC+TPETMPCQQs O
（5）理论基础之三：公共物品理论
? 纯粹的公共产品，每个人消费这种产品不会导致别人对该产品消费的减少 ? 非竞争性和非排他性 ? “公地的悲剧”和“搭便车”
? 生态环境由于其整体性、区域性和外部性等特征，很难改变公共物品的基本属性，
需要从公共服务的角度，进行有效的管理 ? 完善公共服务，重要的是强调政府的主体责任，公平的管理原则和公共支出的支持 四、中国生态补偿的总体框架 （2）基本原则
? 破坏者付费原则
? 破坏者造成的损失及防治污染的费用由破坏者承担
? 使用者付费原则
? 生态环境资源属于稀缺资源，在生态恢复能力和环境自净能力范围内的生态环境资源占用,由占用者向国家或公众利益代表提供补偿
? 受益者付费原则
? 在大范围的区域之间或者流域上下游，受益者应该对环境服务功能提供者支
付相应的费用，谁受益谁补偿
? 典型的公共物品由国家承担补偿的主要责任
? 区域或流域内的公共资源，由公共资源的全部受益者按照一定的分担机制承
担补偿的责任
? “新帐”、“旧账”分治原则
? “旧账”:一个明确法律法规实施日以前造成的生态环境破坏。历史遗留的问题
很难明确责任主体，因此由国家作为补偿者负担补偿与修复的责任 ? “新帐”：明确的法律法规实施以后造成的破坏和准备资源开发将造成的环境
破坏。根据破坏者负担原则，由资源开采者负担补偿与修复
（3）生态补偿的标准
? 生态环境要素的服务功能核算
? 资源开发造成生态环境破坏的成本补偿 ? 生态环境保护的发展机会补偿
? 理论上，补偿标准应低于生态（环境）价值或服务功能而高于或等于机会成本或恢
复治理成本 ? 以核算为基础，通过博弈－协商确定补偿标准通过协商达成标准。但自由协商往往
难以达成协议，需要国家在法规和政策层面上提供协商与仲裁机制，促进利益相关
者通过有限次的协商达成补偿协议。
（4）生态补偿的方式
? 按照实施主体和运作机制的差异，分为：
? 政府补偿
? 补偿主体：国家或上级政府
? 补偿对象：区域、下级政府或农牧民
? 目标：国家生态安全、社会稳定、区域协调发展
? 包括：财政转移支付；差异性的区域政策；生态保护项目实施；环境税费制
度
? 市场补偿
? 交易的对象：生态环境要素的权属，生态环境服务功能，环境污染治理的绩效或配额
? 包括：公共支付；一对一交易；市场贸易；生态（环境）标记
（6）生态补偿的管理体制
? 生态补偿机制直接触及到经济利益的重新分配，涉及许多部门的利益
? 生态补偿委员会
? 负责国家水平上生态补偿的协调管理
? 由发改委、财政部、环保总局、林业局、水利部、农业部等相关部委领导组
成 ? 下设办公室，作为常设办事机构
? 外设一个由专家组成的技术咨询委员会，负责相关政策和事务的科学咨询
? 生态补偿工作量较大的省市，可参照国家的生态补偿委员会，设置相应机构 六、关于实施生态补偿的若干政策建议
（1）尽快出台有关生态补偿政策的指导性文件
? 建议中央尽快出台生态补偿机制和政策方面的指导意见，并以此为基础制定《生态
补偿总体规划》，包括生态补偿总体框架的构建、时序安排、空间布局、逐步完善等
内容
? 《规划》要坚持五项原则：
? 坚持可持续发展原则
? 坚持因地制宜、分类补偿原则 ? 坚持因时制宜、分阶段推进原则 ? 统一规划、分部门实施原则
? 坚持先行试点、逐步推开的原则
（2）处理好生态补偿的几个重要关系
? 中央与地方的关系
? 中央政府提供政策导向、法规基础、一定的财力支持，引导一些全国、区域、
跨省的生态补偿
? 地方是生态补偿建立和实施的主体
? 生态补偿与扶贫的关系
? 生态补偿不同于扶贫，其目的是解决社会公平问题 ? “造血”补偿与“输血”补偿的关系
? 努力将补偿转化为提升地方发展能力的项目
? 新帐与旧账的关系
? 新帐责任主要在地方和企业，而旧账则需要国家给予更多的支持
? 综合平台与部门平台的关系
? 建立综合的生态补偿专项基金，但项目运作依然可以采用部门运作的方式，
发挥各部门的积极性
（3）加大生态补偿的财政转移支付力度，进行多渠道融资
? 建立有利于生态保护的财政转移支付制度
? 增加生态环境影响因子权重
? 增加对生态重要区和保护效果良好区的支持力度
? 增加对中西部地区的支付
? 设立国家生态补偿专项基金
? 设立原则：减轻企业负担，提高人民收入；内化经济活动的外部成本
? 用途：生态建设与保护；治理和修复大规模的或历史遗留的生态环境问题；
国家认为需要进行生态补偿的其他领域和地区
? 建立生态友好型的税费制度
生态补偿问题，长远来看，必须通过政府行为，增加“生态税”
? 动员社会力量的参与，加速国际国内市场化过程
（4）进一步完善生态补偿的管理体制
? 在国务院下设立由相关部委组成的国家生态补偿管理委员会或领导小组，行使生态
补偿工作的协调、监督、仲裁、奖惩等相关事务
? 有需求的地方，可以参照国家的体制设置格局，建立地方生态补偿管理体制 （5）加快生态补偿立法步伐
? 当务之急，急需以法律形式，将补偿范围、对象、方式、补偿标准等确立下来
? 考虑到法律出台的程序性和生态补偿工作的急需，建议分三步走：
? 在法规正式出台前，今明两年先抓紧出台《国务院关于生态补偿若干政策措
施的规定（或指导意见）》 ? 在此基础上，争取2－3年内出台《生态补偿条例》 ? 在《条例》的基础上力争5年内出台《生态补偿法》
（6）加强宣传教育，增强利益相关者对生态补偿的认知与参与
? 进一步加强生态补偿的科普教育和大众宣传，提高群众的生态补偿意识
? 明确生态补偿的政策，以及责、权、利分配，使公众积极主动参与到生态保护和建
设中去
? 对管护人员进行专业培训，提高其保护生态的效率和能力 （7）加强生态补偿科学研究
? 进一步加强生态补偿关键问题的科学研究 ? 将生态补偿问题列入国家重点科研计划 ? 补偿标准体系等关键技术 ? 加强生态监测体系建设 生态补偿的目标分析：
保障流域下游的水资源和水环境安全 保障流域上游保护生态环境的积极性 促进北京北部生态屏障建设 建立生态补偿机制的原则：
谁保护、谁受益； 谁受益、谁付费
中国生态补偿的财政政策
? 财政转移支付 Public Finance Payment transfer
? 财政转移支付仍然是生态补偿的主体
? 地方政府已经尝试建立有利于生态保护建设的财政制度
? 专项基金（部门管理、专项设置）Special or Ear-marked Fund
? 林业部门——生态公益林效益补偿基金
? 农业部门——农村沼气建设国债补贴
? 水利部门——小型农田水利和水土保持补助费