积极稳妥地推进政府信息公开
《中华人民共和国政府信息公开条例》于2008年5月1日正式实施。政府的职责权限、办事程序、办事结果、监督方式等信息将处于阳光之下，信息公开成了公民与政府对话、交流、沟通的一个重要平台，公民对政府各项工作的知情权、参与权和监督权有了制度和法律的保障。但是如何使条例更好地发挥其在促进政务公开，实现社会公平和公正，提高行政效率和方便民众参与政事等方面的作用，值得进一步探讨。
一、科学界定政府信息公开的内涵
政府信息公开就是指行政主体在行使国家行政管理职权的过程中,通过法定形式和程序,主动将行政信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的一项法律制度。
设立该项制度的重要目的就是保障公民取得政府信息的权利,加强政府行政的透明度,使公民在与政府机关的抗衡中能够在一定程度中达到平衡,实现权利防御和平等抗衡的功能。 （一）政府信息公开的主体：行政主体（包含三类）
1、行政机关。行政机关是政府信息的主要拥有者，也是政府信息公开义务的主要承担者。所以公开政府信息，是行政机关的责任。
2、法律、法规授权的具有管理公共事物职能的组织。比如地震局、气象局、银监会、证监会、保监会、电监会等单位，虽然是事业单位，但依照有关法律、行政法规的授权，具有管理公共事物的职能，他们在履行公共管理职能的过程中掌握有大量的政府信息，这些单位也应该成为信息公开的主体。
3、与群众利益密切相关的公共企事业单位。比如教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等这些单位在提供社会公共服务过程中也制作、获取了大量与人民群众的生产、生活密切相关的信息，也必须要公开。
（二）政府信息公开的客体：政府信息——行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。
这一定义的关键在于两点：
第一，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息，而不是与行政机关履行职责有关的任何信息。例如，政府活动的过程和结果是政府信息，但是对政府活动的过程和结果进行研究所形成的信息当然与政府履行职责有关，但这些显然不属于政府信息。还有关于公务员个人品格学识的信息也与其履行职责有关，也不属于政府信息
第二、政府信息是以一定形式记录，保存的信息。也就是说，如果信息是以当事人口头或者记忆等方式存在的信息，就不属于政府信息。
政府信息的内容包括：
（1）从具体内容看，包括行政法规、行政规章与规范性文件、政府机构职能、人员配置、办公程序、执法依据等信息。
（2）从行政过程看，包括决策前信息、决策过程、决策内容及其执行和反馈的信息。
（3）从信息形式看，不仅包括文字、图表、音像、机文件等资料信息，也包括公开举行的会议活动。 （三）政府信息公开的方式：
1、主动公开——行政机关和被授权组织主动公开政府信息的行为。 《条例》规定四类信息应该主动公开（主动公开的范围）： 一是涉及公民、法人或者其他组织切身利益的； 二是需要社会公众广泛知晓或者参与的；
三是反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的； 四是其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。
2、依申请公开——行政机关和被授权的组织依据公民、法人和其他组织的申请。依照法定程序向申请人公开政府信息的活动。
目前我国的依申请公开的政府信息的范围还不确定，在《条例》里面也只是这样的规定：“公民、法人或者其
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他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”这说明我国的政府信息公开制度还有待进一步的健全和完善。
二、深刻认识政府信息公开的重要性。我国推行信息公开制度的意义，可以从历史和现实两个方面来加以总结： （一）从历史的角度，推行信息公开制度是对我国传统治理方式的彻底否定。历史上有四种“治道”理念：
儒家“王道”思想：就是儒家所主张的将仁、义、礼、信，亲亲、尊尊等道德原则，融进统治思想和行为，以便推行“仁政”，并实现“教民”、“养民”、“恤民”、“保民”、“爱民”等目标。孟子在此基础上提出了“民贵君轻”的理论，主张“政在得民”，得民心者得天下。得民就要顺民，更要教民，只有“教化”，才能得民心。得民心要靠养民，否则“民无恒产则无恒心”，必定会危及统治者的根本利益。可见“王道”思想对于我国历史上各个朝代的发展是一种至关重要的统治思想。所以“王道”一直是历代统治者所奉行的治道之本。
法家“霸道”思想：是管子、韩非子等人主张的治国理论。他们认为，“非在法之中者不能不能动”，国家离法则不治，法是国家的根本特征。
道家“无为”思想：“无为”的实质就“无不为”，所谓“非以明民，将以愚之”，这是一种愚民统治思想。 荀子“人道”思想：强调“治天下者以人为本”。
这些“治道”思想理论，长期以来一直潜移默化地影响着历代统治者的思想和行为，其中不乏有政治统治，安邦定国的经世伟略，即使到今天也值得我们深入研究。但是必须认识到，这些思想观念都没有政务信息公开思想。造成的后果就是政府与社会的信息不对称。建国以后，传统封建残余的一些影响在少数干部中应该说还是根深蒂固的，一些人害怕信息公开，害怕老百姓知情，并以种种理由封锁信息，甚至搞暗箱操作。
例如，今年5月份，发生在湖南郴州汝城“政府信息不公开”案就反映了这点。湖南省郴州市汝城县市民黄由俭、邓柏松等5人，认为原县自来水公司改制过程中存在违法行为，5年来一直多方奔走。去年7月，该县政府经研室介入此事的调查中，并形成一份调查报告。但黄由俭等人多次提出看调查报告的要求，都被县政府拒绝了。今年5月4日，政府信息公开条例实施后的第一个工作日，5人向县政府递交了《政府信息公开申请书》，请求县政府公布有关的调查报告。当日，县政府以调查报告“不属于信息公开的范围”，当场再次拒绝。5月5日，5人向湖南省郴州市中级人民法院提起了行政诉讼。据了解，这是今年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施以来，全国首例市民状告“政府信息不公开”的行政诉讼案。
这个案件，本来就是一个改制的问题，它涉及到全体职工的利益，有什么不能公开的？不公开完全是一种借口，如果调查报告不想让别人知道，那里面一定是有问题。害怕老百姓知道。
那么，政府信息公开制度的确立，就要求政府改变这种传统的治理方式，将信息公开作为政府机关的一种义务规定下来，用信息经济学的话语分析，可以说实现了从卖方视角向买方视角的转变，实现了从少数人利益最大化向社会公共利益最大化的转变，是观念与制度的一次巨大飞跃。推行信息公开制度，可以说是与传统的治理方式彻底告别。
（二）从现实的角度，推行信息公开制度是加快我国民主法制建设进步的重要举措。
1、是实现公民“四权”的重要举措。
十七大报告提出“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。
知情权就是了解权、知悉权，是指公民、法人或其他组织对国家机关掌握的信息享有了解的权利。
参与权是指公民可以依法通过选举、投票、协商、座谈会、论证会、听证会、批评、建议，以及通过平面媒体和网络讨论国家政务等各种途径和形式来参与社会与政治生活的权利。
表达权也是公民的一项基本权利，它涵盖宪法所规定的包括言论、出版、集会、结社、游行、示威自由，以及科学研究和文艺创作自由、对国家机关及其工作人员提出批评建议、控告的权利以及人民群众表达利益诉求的权利。
监督权是指公民有监督国家机关及其工作人员的公务活动的权利。它是公民参政的一项不可缺少的内容，它与选举权和被选举权、表达权、重大事情决定权等权利一样是公民当家作主、参与管理国家和社会事务的权利，主要包括批评权、建议权、控告权、检举权等
这“ 四权”的实现都需要政府公开信息。因为只有政府公开信息，才能使公众知悉政府行为，才能客观地评价政府，判断政府是否值得信任。如果公民不知情或无法知情，监督就无法实施。那么我国《宪法》所规定的“主权
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在民”也只是一个美丽的谎言。
2、是反腐倡廉的重要举措。
（1）从权力运行过程看，政府信息公开有利于破除权力运行的隐蔽性，为治理腐败提供预防机制。 腐败总是在黑暗中进行的，权力的暗箱操作是腐败产生的温床。权力的暗箱操作有内部和外部之分。
“内部暗箱操作”根源于国家行政系统内部各个部门之间的封闭性，这使得政府内部专门的反腐机构无法对权力的行使过程实行有效的行政监督，从而为个别国家工作人员腐败留下空间。
“外部暗箱操作”根源于国家行政系统对社会的封闭性，这使得人民群众无法获得行政权力运行过程、运行绩效、行政决策和行政执行等相关信息，从而为腐败行为提供了滋生蔓延的屏障。
政府信息公开将使整个行政系统透明公开，政府政策的决策和执行将完全暴露在众目睽睽之下。公开使权力运行从隐蔽变成透明，无疑切断了权钱交易的链条，包括其交易背后的利益共谋渠道。
（2）从权力制约方面看，政府信息公开有利于激励公民参与权力监督，为治理腐败提供监控机制。
也就是说，政府信息公开通过保证公民知情权、参与权和监督权的实现，保证了公民权利的现实化，从而强化了对行政权力的监督和制约。
（3）从权力主体方面看，政府信息公开有利于促使政府工作人员廉洁自律，为治理腐败提供激励机制。
三、积极稳妥地推进政府信息公开 （一）坚持政府信息公开的原则 1、公平、公正、便民原则
①公正原则。指的是在政府信息公开的各项制度应当符合一般正义的要求。如有权力必须有监督、有损害必须有救济，权利与责任必须相统一等等。同时还要求行政机关以正当的目的行使公共权力。
②公平原则。指行政机关在信息公开工作中应当平等保障各个公民、法人或其他组织的合法权利，对不同的个人、单位或群体做到不偏袒、不歧视。
③便民原则。指的是行政机关应当采取各种手段，使公众以最便利的方式获得政府信息，而不是指政府所公开的信息中要尽可能的包含某些便民信息。那么对于如何更好地体现政府信息公开中的便民原则，有两个方面的问题值得进一步思考：
第一、便于农民获得政府信息。目前我国农村居民还不能够平等的获得政府信息。在《条例》规定的各种公开方式和公开场所中，农村居民对这些方式和场所的利用相对于城市居民而言无疑要大打折扣。例如在公开方式方面，政府公报，新闻发布会等方式距离农民很遥远，电视、广播方式尽管在农村也较普及，但是通过这些方式获得的政府不能保存。在公共场所方面，公共图书馆和国家档案馆对于大多数地区的农村居民来说，最近也必须到县城才有，到这些场所查询政府信息仍然不够便利。虽然绝大多数乡镇政府和村委会、居委会都开辟了公告栏和公告墙等公开形式，但是通过这些方式所能公开的政府信息一则内容有限，二则更新不便，并不能完全解决问题。目前除了少数经济发达地区的乡镇较好的解决了农村居民获取政府信息不便的问题之外，多数地区并没有找到好的方法。极个别的地方进行了有意探索。
例如，成都市下瞎某县便将县内各村村委会的会议室该为便民服务室，在每个行政村设置一台可以上网的电脑，并委托开发专门的软件将与农民密切相关的各种政府信息输入其中，在每个行政村由下乡挂职的大学生负责操作。通过这种做法，该县各村农民便可以“足不出村”地获得绝大多数自己需要的政府信息。对于政府信息公开在农村地区的推行而言，我们认为，这一经验颇具借鉴意义。
第二、便于依申请公开。一般来说，对于主动公开的政府信息，行政机关可以通过各种方式和场所公开，但是对于依申请公开的信息来说，除了部分信息可以在网上提出申请，多数情况下申请人还需到保存这些信息的专门场所办理申请。尤其是对于那些被较高级别行政机关——如省、市两级机关所保存的政府信息而言，申请人为此可能需要付出较大成本。出于便民考虑对于这部分信息，应当可以考虑委托基层政府及其部门，群众自治组织，甚至社会中介组织代为办理公开。即由受委托的机关或组织代为接受当事人的申请并做初步审查，然后想负责公开的行政机关报送，经负责机关核查同意后再由受委托者向申请人转交有关政府信息。尽管代办依申请公开事物可能产生进一步的费用，但这种费用数额不大，可以考虑有财政负担或者向申请人适当收取。
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2、及时、准确原则
及时原则：对主动公开的信息，行政机关应该尽快公开；对依申请公开的信息，行政机关必须遵守时限要求；准确原则：就是指政府在公布信息的时候不得公开虚假信息，尽量避免公开错误信息，澄清虚假或不完整信息。也就是说除了国家秘密，商业秘密和个人隐私等信息不得公开，行政机关不得隐瞒、迟报、误报政府信息。特别是对涉及社会及公民切身利益的重大事件，如自然灾害、突发事件、重大疫情、社会治安以及恐怖活动等不同类型的重大事件，应采取与之相适应的信息发布和报告方式，不能借口以维护社会稳定而随意封锁信息。
例如：① 安徽阜阳的手足口病就是一个典型政府信息封锁的例子。今年3月上旬，阜阳市医院陆续收诊了5例儿童发热病症，3月27日、28日、29日出现5例患者死亡，面对不明疾病，恐慌迅速蔓延。但是仍然没有公开信息，依旧习惯性的“捂”住信息，直至4月15日当地媒体才公开此病的信息，而且定性为“重症肺炎”。 此时，距发病初期已经一个多月。、、、、、、、4月25日：阜阳媒体刊登新闻，报道中第一次将此病确定为肠道病毒EV71感染。
对于这样一起公共卫生突发性事件，政府部门应该第一时间公布疫情，即使一开始不知道原因，但也应该把信息公开，告诉公民有这样一种怪病，死了多少人，卫生部门正在关注这个事情等等，其好处在2003年抗击“非典”时已有最生动的注解。在那场深深触动了整个中国社会的公共卫生事件中，人们对政府信息公开、透明的意义，有了崭新的理解与认识。遗憾的是，政府部门并没有及时公开事情的真相，或者按照政府部门的理解与需要去公布信息，这往往使得事情变得被动。而社会因为不了解真实的信息，也导致民众必要的防御和自我保护行为缺席。 ② 相比安徽阜阳的手足口病疫情，发生在今年5月12日的汶川大地震让政府信息的公开达到极致。5月12日14时28分，在四川汶川县发生了8．0级地震，地震震波波及半个亚洲，却未因此引起社会恐慌和世界舆论动荡，其中最主要的原因就是信息的畅通和权威资讯的公开化。地震发生不到半小时，震情得到了公开报道。几小时内，国家和地方数次召开新闻发布会披露最新震情统计数据，地震伤亡人数在互联网上实时更新。针对当时一些地方包括北京等地会发生地震的谣言或者与地震有关的谣言，相关地方政府迅速通过手机短信发出上百万条安民信息。国务院新闻办公室，受灾地区政府的发布会天天举行。电视、广播、报纸、刊物、网络、手机，所有的传媒一起开动，全程进行“实况直播”。大幅照片、前沿报道、在线访谈、生死文字，全面真实地传达了最近的现场、最近的感动。
一是坚定了以人为本政治思想。震后不到1小时，胡锦涛总书记的重要指示随电波传遍全国。震后不到2小时，温家宝总理飞赴灾区，中共中央政治局常委会连夜召开，全面部署抗震救灾工作。抗震救灾总指挥部迅速成立，指挥机构高效运转。然后是“人命关天，救人第一”、“一线希望，百倍努力”、“绝不能让一个百姓伤亡” 等一系列词汇成为了在抗震救灾工作出现频率最高的词汇，这些词汇彰显出中国政府生命至上、以人为本的执政理念；“全国哀悼日”的首度设立，更以国家的名义昭示出对生命的敬畏与尊重。阐释着中国共产党人生命至上，人民为先的政治伦理。彰显着一个执政党的成熟与坚定。正因为救人要紧，我们需要信息公开
二是更加强化了民族凝聚力。强忍悲痛，守望相助，中华大地奔涌空前规模的爱心热流。的士司机'冒着余震赶往灾区抢救伤员，南京拾荒老人把零钱换成百元钞票塞进募捐箱，许许多多城市献血长龙将血站挤爆。一笔笔特殊党费表达着7300万党员的忠诚。全国宣传文化系统《爱的奉献》募捐现场，短短4小时募集15亿元，各式衣着各方口音近20万志愿者奔向灾区，大江南北长城内外，全国各族人民伸出援手，那一刻，我们都是汶川人，成为震撼神州的强音。
血脉相通，骨肉相连，全球华人结成空前亲密的生命整体。香港特区搜救队、台湾红十字会搜救队赶赴灾区，港澳台同胞、海外华侨华人遥寄哀思，慷慨解囊。在世界各个角落，义赈义演、捐款捐物、我们都是中华民族一分子'的共同心声，又一次道出这个民族历尽磨难而弥坚的生命宣言。
信息的及时准确公开，不仅没有给社会带来慌乱和惊恐，更加强化了民族凝聚力，升华了民族精神，集中体现了社会主义核心价值观。
三是重新塑造了国际形象。长期以来西方媒体对中国社会的信息公开颇有微词。在汶川大地震中，世界看到的是一份满意的中国答卷。国家和政府反应速度，地震灾情披露及时准确，救灾物资使用公开透明，现场采访报道绝少约束等等，这一切无不令外媒称道。世界在汶川地震中发现了一个＂大写的中国＂。
中国政府在抗震救灾应急状态下呈现出的较高的信息公开水平说明，我们的政府完全有能力将信息公开“做到最优”，也完全有能力在日常行政中，清除信息公开工作中的嶙峋怪石，以公开、透明的表现，汇聚建设性力量，将全国人民、社会各界凝聚在一起，成为促进社会和谐、全面建设小康社会的动力之源。
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3、保障公共利益原则 （二）对策思考
1、确立三种思想理念，思想上要求政府信息公开
（1）确立“信息对称”理念。2001年美国三位经济学家提出了著名的信息经济理论，并且因为这个理论获得了获诺贝尔奖。它的核心理论是：当产品的卖方对产品质量比买方有更多的信息时，低质量产品将会驱逐高质量商品，从而使市场上的产品质量持续下降。实际上，当信息不对称时，市场上便出现了次品驱逐优质品的现象。这个时候的市场是假冒伪劣盛行，真正好的产品卖不出去，最后倒台和垮掉的是好企业。
这一理论揭示出了信息不完备情况下市场的缺陷，同时，这一理论也揭示了社会在信息不完备的情况下会出现什么问题。中国社会为什么成了一个假话遍地、次品充斥的社会？说到底是因为中国是一个信息严重不对称的社会。在计划经济时期，甚至可以追溯到革命战争年代，中国人的信息流通是受到严格限制的，中国人很少有思想和言论的自由。在改革开放前，中国人要想获得重要信息，都是通过逐级传达，内部文件要通过层层级别才能传达到基层。战时遗留下来的习惯已经使中国人的信息传播理念受到极大的扭曲。从国家宪法角度讲，没有公民的知情权理念，从公民个人角度讲，也没有知情权概念。所习惯的是层层封锁、保密。
现在，我们把这个理论引伸到政治领域，得出的结论就是：如果一个社会缺乏政治信息，这个社会也会出现萎缩的现象。譬如，假如公民对政府官员不了解，不知道这些长官的才能和品德情况，那么，社会也可能会出现坏官驱逐好官的现象，群众会与官员离心离德，社会腐败日益加重。如果提拔干部的更高一级领导比群众掌握更多的信息，那么低质量的官员将会驱逐高质量的官员，政府中官员的质量和素质会持续下降。这些年中国社会的表现完全证实了这一理论。沈阳市政府一班人马全部腐败，可以说对信息对称理论的完全印证。
那么要改变这一状况，做到政府与社会的信息对称。 （2）确立“公权他律”理念。
“他律”是与“自律”相对的一个概念。自律，顾名思义，就是自我约束，他律就是自我之外的一切约束。“公权他律”就是指行政权力的外部监督和制约。
确立“公权他律”理念，就是指行政主体不仅要能够做到自我约束，还要自觉接受外部的监督和制约，包括制度、程序、社会公众以及各种外部环境的约束。只有确立“公权他律”理念，行政主体才会主动公开政府信息，使自己的工作置于整个社会的监督之下。
（3）确立“更优服务”理念。服务没有最优，只有更优。什么是“更优服务”？这个标准不是由行政主体自己说了算，而是要由广大民众说了算，民众说你好你就好，民众说你不好就不好，不能由自己说了算。确立“更优服务”理念就是要求行政主体自觉的为老百姓服务。只有确立“更优服务”理念，行政主体才会按照老百姓要求公开政府信息，做到便民、利民。
2、建立长效机制，体制上保障政府信息公开
（1）建立组织保障机制。就是要设立信息开领导小组，包括指导小组、执行小组、监督小组、办公室。
指导小组：负责政府信息公开工作的综合、调研、经验推广等工作，及时研究、发现信息公开工作中出现的新情况、新问题。
执行小组：负责信息公开的实施。
监督小组：负责对信息公开工作实施情况的全面监督。 办公室：负责信息公开工作的组织协调和考核工作。
从而形成领导亲自抓，各组专项抓，业务骨干具体抓的责任网络和工作格局
（2）建立制度管理机制。就是要围绕内容、形式、范围、评议、考核、责任追究环环相扣的原则，制定和完善政府信息公开的配套制度。例如，《政府信息公开实施办法》、《政府信息主动公开制度》、《政府信息依申请公开制度》、《政府信息公开责任追究制度》、《政府信息公开备案制度》、《承诺办理制度》、《更新制度》、《政府信息公开工作考核制度》等等。
（3）建立监督考核机制。
法国启蒙思想家孟德斯鸠指出的那样:\一切有权力的人都很容易滥用权力,这是万古不变的一条经验,有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止.\ 正是因为领导干部的私心杂念和不廉洁行为的存在，所以权利必
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