日本的危机管理体制是一个以法律、制度为依托,以首相为最高指挥官,内阁官房负责整体协调联络,通过安全保障会议、中央防灾会议、金融危机对策会议等决策机构制定危机对策,由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等部门根据具体情况进行配合实施的组织体系。
第一、具有完善的法律法规体系
从灾害立法上看,日本是全球较早制定灾害管理基本法的国家,已经形成了一整套安全法律法规体系。目前日本拥有各类防灾减灾法律近40部,其中最具代表性的是1961年制定的《灾害对策基本法》、1978年制定的《大规模地震对策特别措施法》、1999年实施的《传染病防治法》、有事法制诸法案等,由于法律体系完善,有效地保障了日本危机管理体制的发展。
第二、具有权力集中的中枢指挥系统
在日本的危机管理体制中,内阁首相任最高指挥官,内阁官房负责总体指挥,通过安全保障会议和中央防灾会议组
成危机管理体制。在这一体制中,首相的权力很大,根据日本修改后的《内阁法》和有事法制诸法案的规定,首相的权力被大大提升,其目的是确立最高行政长官在危机管理体制中的权威,建立高效的应对紧急事态的体制。日本内阁官房也是这一体制中十分重要的组成部分,是负责危机管理指挥的中枢机构。内阁官房作为首相的辅佐机构,在危机管理体制中的主要职能是尽早获得情报,将其向相关部门传达,召集各省厅建立相应的应对机制,并对各省厅制定的政策进行综合调整,同时向外界发布危机进展情况、政府对策等信息。内阁官房设立了由首相任命的内阁危机管理总监,专门负责处理内阁官房中有关危机管理的事务,在总监下设副内阁官房长官助理,直接对首相、官房长官及内阁危机管理总监负责。这种由内阁危机管理总监统一归口管理的方式,不但有利于整合人、财、物等资源,而且彻底改变了过去各省厅在危机处理中各自为政、相互保留所获情报、纵向分割行政的局面。此外,为了提升国家整体的危机应急管理能力,
日本政府还设立了一系列与危机管理有关的组织,如安全保障会议、中央防灾会议等。这种从中央到地方、以首相为核心的集中指挥系统在应对国家安全、自然灾害等突发事件中发挥了积极有效的作用。
第三、具有完备的教育和训练制度
为在公共危机发生时不致引起混乱,并使各种救援、 应对措施能有序地进行,日本政府非常重视通过各种手段对国民进行相关的教育与宣传,除日常生活中的危机教育和在学校的危机教育外,还有众多的宣传活动日。日本各个城市都设有“市民防灾中心”,而且免费供市民参观。为保证紧急事态时的对策能有序、有效地展开,除了作好宣传工作外,日本还十分注重进行针对危机事件的训练和演习,以保证发生危机事件时的快速反应和救援活动能够顺利进行,并通过演习发现问题,进一步完善危机管理机制。
三、美日两国公共危机管理体制对我国的启示
第一、积极推动公共危机应急体系重构
在机构建制上,国家应成立高级别的专项应急指挥部,组建一个权威、高效、协调的中枢指挥系统,以降低协调成本,加强各部门的及时沟通和联动效果。各地各部门的高层领导要重视危机事件,组建熟悉危机管理的高效管理团队,提高危机管理的决策效能和危机应变能力。中央和地方要在公共危机管理中实现良性互动,多部门、跨地区的联动协调机制需要细化、制度化。建立危机应急体系、制订应急预案。加强应急灾害的风险分析和风险评估,建立完善的灾情预报系统等。
第二、加快研究公共危机和紧急状态立法
完备的法律法规和计划安排是公共危机管理的根本保障,有了法律和相关预案,就能使各部门在应对危机上的责任关系更加明确和规范。美国在涉及到大范围的、区域性的事态,通常会宣布紧急状态,使用特别的法律授权来采取
封路、停运等各种应急措施。2006年1月,我国政府出台了《国家突发公共事件总体应急预案》,2007年11月,国家又颁行了《突发事件应对法》。今后我国应加快《紧急状态法》的立法进程。
第三、加强公共危机信息系统建设
媒体作为公共危机管理主体的一个组成部分,扮演着政府“危机信息代言人”的重要角色,被称为“政府危机管理形象的塑造者”。在社会突发性危机事件的处理和应对中,我国政府应着力构建危机管理者与媒体两者之间的良性互动关系,使媒体成为传播政府决策的途径、公众获取正确信息的渠道和与公众共同解决危机的桥梁。公共部门要全面树立信息公开意识,畅通公共危机信息发布传递渠道。
第四、注重社会公众危机意识教育与训练
理性的国民危机意识是公共危机管理的基础,国民危机意识的强弱直接关系到政府危机管理的效果。对一个国家
而言,理性的国民危机意识是一种宝贵的精神财富,美日两国不仅注重强化公共管理者的危机管理意识。而且注重对国民进行经常性的危机意识教育和培养。政府除了加强自身风险管理观念外,还应该组织公众和非政府组织加强平时的危机应对演练,让公众知道如何进行自救和相互救助。社会公众要提高对危机的准备意识,克服危机认识上的问题,尤其对低概率、高威胁的事件要强化风险意识。