就不听嘛，连这样的政策都不执行，还说别的吗”。
最后是，一些地方出现不同形式、不同程度的“政商勾结”、“官煤勾结”、“警匪勾结”，这些“勾结”蚕食鲸吞着中央政策，或者把中央政策掏空殆尽，或把中央政策藏起来、昧起来不让人民群众看，使中央的政策成为一纸空文。比如，在国务院制定了《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》和《国务院办公厅关于坚决整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的紧急通知》两个文件后，黑龙江龙煤集团七台河依然发生了“11?27”矿难，造成171人死亡，国家安全生产监督管理总局局长李毅中在问该矿长和总工是否知道这两个文件时，两个人表情木然，说是不知道。他们对国务院的决定如此漠视麻痹，这说明一些官员有令不行、有禁不止，“天马行空，独往独来”，目无法纪，胆大包天，唯我独尊的行为，已到了不能容忍的地步。
“中央政策好，走到省里变少了俏，走到县里没了袄，走到乡里剩下脚，走到村里变成草”，“中央政策是太阳，照到上边天空亮，照到下边碰到墙，有墙的下边没太阳”。这些顺口溜生动、形象、深刻地反映出政令不通的问题，也是一些当地官员掏空中央政策的真实写照。
中医经络学有句格言叫“通则不痛，痛则不通”，说的是人体经脉通则身体正常，则不会感觉疼痛与不舒服，而经脉不通就会引起疼痛致病。一个国家何不如此呢。只有政令畅通、令行禁止，才能确保中央政策得以贯彻落实，才能切实维护中央政府的权威。对于那些无视中央政令、有令不行，有禁不止、“上有政策，下有对策”、玩弄、藏着昧着中央政策的政府官员和企业管理者，必须按照党纪政纪国法，坚决追究他们的失职渎职和违法乱纪的责任，坚决摘掉他们的“乌纱帽”，以保障中央政策畅通无阻，维护人民的利益，绝不能使中央政策成为“空壳”。
他们心中就一句话，天高皇帝远。在我这块管辖地方我就是老大，我的地盘我做主。
（二）主要表现
第一，\添工加料\、附加条件的执行。在这种政策执行过程中，政策执行者往往会添加一些原政策所没有的东西，而添加的这些东西往往是不合理的，不可行的，但执行者为了自身的利益把它们加进去，使这些不合理不可行的东西变成
了合理的可行的，这样也就会影响原定目标的实现，这就是\土政策\，他们口头上喊的是政策执行原则将与灵活性相结合、理论联系实际的口号，实际上是自立一套，谋取私利。
第二，象征性、\走过场\式的执行。我国政策制定、执行属直线网络系统，这个系统正常运转必须按照一定规则来，下级必须严格执行上级所作决策，必须维护上级政策的严肃性和权威性，有意见、有看法可以利用正规渠道和方式反映，但同时也必须严格按上级规定的时间和方式执行，这是政策执行的最高准则，但是在我国政策执行过程中存在着很多象征性执行甚至抗拒执行的现象。
第三，改其实质、曲解其义的执行。这种现象往往是由于政策执行者根据自身有利的部分予以实施，这样做的结果就是导致政策无法得到真正地贯彻落实，甚至收到与初衷相悖的绩效。
第四，表面一致、阳奉阴违的执行。当执行机关执行的政策对自己的利益有损害的时候，他们就会制定表面上与上级政策一致，实际却相违背的实施方案。
（三）“上有政策、下有对策”的博弈启示
1.干部管理制度有待于进一步完善。任何政策的执行都离不开作为政策执行者的干部,而干部在政策执行过程中的行为如何,从根本上取决于干部管理制度的完善与否,因为任何一个政策执行者都具有追逐利益的人性特征,他们都有其自身的利益追求,而干部管理制度在很大程度上又为他们的行为设定了一个本利结构和奖惩机制,对其行为具有重要导向功能。在我国现阶段,政府在对其官员的具体管辖上主要实行的是“下管一级”的垂直任命管理体制。在这种体制下,群众对官员升迁和任命的影响微乎其微(尽管这种影响力正呈现出上升趋势),虽然上级任命的领导也要经过各地权力机关的批准,但在很多情况下,这种批准只具有形式上的意义。因此,这种干部管理制度在调动地方政府积极性和减少中央政府对地方政府事务过多干预的同时,也造成了一些地方政府官员行为和价值观念的错位,他们往往把“对其顶头上司负责”、“让领导满意”作为决策和实施的出发点。在他们看来,顶头上司就是他们的“顾客”,只要不触犯其顶头上司的利益,中央政策执行与否以及执行得好坏对他们的前程影响不大。况且,即使他们采取了“对策”行为,其顶头上司也会出于本级政府绩效考评的需要而对自己的下级变通执行中央政策的做法采取“睁一只眼,闭一只眼”的做法。这无形中使上下级地方
政府形成了“政绩联合体”,降低了地方政府变通执行中央政策的成本和风险,使他们在政策执行过程中有可能对中央政策按需所取,有选择地执行。
2.绩效考核制度有待于进一步完善。我国现行的政府绩效考核制度具有浓厚的“官本位”特点,即它以“对上一级负责”为政府行为的出发点,在绩效考核指标的设置方面带有很强的“官方”色彩,考核过程的封闭性使公众往往被排除在外,把所谓经济发展的速度视为一级政府绩效考核的惟一指标,完成上级的某一项指标,就是“全好”、就是“和”;否则,就是“零”、就是“全坏”,倘若地方政府的经济增长指标没有完成,则全年的绩效考评将为零;而且,这种绩效考核结果的好坏主要是基于上级政府的主观评价。这种“官本位”的绩效考核制度明显助长了地方政府在政策执行博弈中采取“对策”行为的倾向和动机,在很大程度上降低了地方政府采取“对策”行为的风险和成本。在这种情况下,只要地方经济增长速度提上去了,国民生产总值增加了,地方政府其它方面的表现对其上级政府来说则是次要的,这样也就导致对地方政府及其官员在行使权力和履行职责过程中的违法乱纪行为缺乏有力的约束机制。
3.行政监督制度有待于进一步完善。应该承认,我国的行政监督体制经过多年的改革,已经初步形成了一个由多元监督主体构成的监督网络,它如果能够正常履行职责的话,无疑会给各级权力行使主体形成强有力的威慑和制约,提高其违法乱纪所需承受的成本损失。然而,目前的监督网络在运行过程中却表现得并不完善,在很大程度上尚存在着因体制的依附性而导致监督主体不能正常履行监督职能的监督“缺位”,因各种监督主体之间互相干预而导致对方的监督职能无法正常履行的监督“越位”,以及因社会监督主体的监督职能和权益缺乏具体的制度保障和规范而导致的监督“空位”,行政监督体制中存在的这种监督“缺位”、“越位”和“空位”现象必然会导致实际政策执行过程中的“失监”、“漏监”和“错监”,这无疑会降低地方政府因采取“对策”行为、违反中央政策意图而被查处的几率。
4.财政管理制度有待于进一步完善。政策的有效实施必须借助于充足的执行资源,这种资源也成为地方利益结构中的重要组成部分,有时一项政策没有被贯彻实施并不在于政策不合理,而是执行者想以执行政策为条件同政策制定者进行讨价还价,获取更多的资源,例如优惠政策、税收减免等。政策执行资源的主要表现
形式之一就是可供运用的财政资金的充实状况,这又和我国现行的财政体制有着密切联系。分税制改革后,中央政府和地方政府在财政收入和支出方面表现出财权和事权的严重不对称,地方政府的财税收入较改革前有所下降,而需要承担的财政支出范围和数量却呈现出加大的势头。而我国公共政策体制的一个突出现象是,中央政策在地方实施时,中央很少提供相应的配套资金或财政支援,以提升地方政府执行中央政策的意愿和能力,而是寄希望于地方政府自筹资金。近年来,中央政府的收入大概占到整个财政收入的50~55%,但其支出只占30%左右;其余的支出被转移到地方政府。在这种情况下,当中央政策影响到地方政府的财政收入且中央政府又未提供相应补偿的情况下,地方政府自然要从维护本地财政收入出发抵制中央政策在地方的执行。
5.责任追究制度有待于进一步完善。地方政府采取“对策”行为的程度和范围如何与其可能要承担的成本支出有着密切联系,这种成本支出的大小又直接取决于责任追究制度的完善与否。责任追究制度是对政府及其公务员权力行使的一种直接约束,它能够提高政府及其公务员失职、失责行为的成本支出,进而提高地方政府在政策执行博弈中采取“对策”行为的成本支出。在我国,尽管早在1982年《宪法》就明确规定了各级政府实行行政首长负责制,而且最近一个时期对政府管理中的责任机制明显有所强化,但通过对“上有政策、下有对策”现象的剖析,我们发现,现有的责任追究机制尚存在一些有待进一步完善的地方,例如,对政府行使权力、履行职能过程中责任的强调和追究尚缺乏具有可操作性的具体法律制度。而且,在我国现行的行政法律体系中,对政府做出的抽象行政行为———即各种法律法规、决策不能受到法律上的责任追究,只能通过内部的行政处罚,如警告、记过等表现出来,而地方政府的“对策”行为大多都是以决议、命令、行政规章等抽象行政行为表现出来的,这就使地方政府在与中央政府博弈过程中的风险和成本较低。再比如,在责任追究的实现方式上重政治和行政责任,轻经济和法律责任。这些因素导致地方政府及其公务员因违规而被追究政治、经济和法律等方面责任的几率大大降低,进而无形中降低了地方政府在同中央政府进行博弈的成本支出,在地方政府与中央政策发生利益冲突时,很容易导致地方政府的决策目标与中央政策目标相偏离。
6.信息反馈制度有待于进一步完善。在公共政策体系中,信息传递的质量直接
关系到政策执行的结果,信息反馈渠道的不畅通直接影响到公共政策的制定质量和实施效果。信息反馈体制是否完善与监督体制的健全与否有着密切的联系,当监督主体不能有效发挥作用时,信息反馈渠道自然也不会畅通无阻。此外,现行的信息反馈体制的缺陷还表现在信息反馈渠道单一,政策执行的指令信息和有关政策执行情况的信息反馈渠道呈现出“合二为一”特点,即主要都通过执行机构来传递,中央政策精神要通过执行机构传递到政策对象,而政策执行的好坏、政策对象的意愿如何也要通过执行机构反馈到中央政府。这种对信息反馈渠道的垄断或控制使中央政府和地方政府在信息结构上存在着严重的信息不对称。在这种情况下,地方政府在自利倾向的驱使下就会对政策执行信息进行有选择的传递,使中央政府不能掌握政策执行的真实情况,这无形中也降低了地方政府因执行政策的不合作行为而被中央政府查处的几率。
三、具有中国特色的政策执行的基本经验
（注：这部分内容可融合在“上有政策、下有对策”的方法探讨中讲）
1.注重政策宣传。
政策执行是人们的实践活动，不能自动的被执行。一项政策要想得到顺利实施，首先要让目标群体对政策有所理解。而要做到这一点，就必须做好政策宣传。例如政府机关、学校、或企事业单位和街道通过宣传橱窗、黑板报、张贴标语，印发宣传册、制作电视宣传教育活动等形式，宣传党和政府的各项路线、方针和政策。
2.重视政策实验。
政策实验是获取认识的一种基本来源，也是检验政策是否正确的一个标准。一项政策在全面实施之前在局部地区或试点中加以实验，有利于取得经验进而全面铺开。而且还可以避免损失，少走弯路。我国对外开放从单个的经济特区到逐步扩大到沿江和沿边的大范围开放，最终促进我国经济的腾飞，就是重视政策实验的结果。
3.强制执行与说服教育相统一的执行手段。
政策执行活动涉及面广，对象多，是一项复杂的活动。所以在政策执行过程中，单靠任何一方都是不够的，必须坚持强制手段与说服教育相结合，也只有这样，才能化消极因素为积极因素，带领广大人民群众为保证党的各项方针、政策
的贯彻落实而竭尽全力。我国计划生育政策的执行就是坚持强制执行与说服教育相统一的一个典型案例。
4.抓中心工作，以点带面的领导方法。
党和国家的政策是多层次的、多方面的，但从政策本身来看，各项政策是一个有机整体，他们之间既有区别又有联系，相互制约。因此，对于各项政策的实施应当实行统一领导，按照党在一定时期内总的战略部署，区分不同情况，统筹兼顾、妥善安排，正确地确定工作重心和工作秩序。同时要总结和推广典型经验，推动整个面上的政策落实。改革开放以来，我党紧紧抓住经济建设这一中心，鼓励一部分人先富起来，最后实现共同富裕的举措就是该领导方法的一个典型体现。
（完结）