当前失地农民问题产生的原因与对策
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2012-04-19
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包卫兵 徐培华 夏 明*
提 要：随着城市化、工业化进程的加快，农用耕地通过征收或征用变成城镇建设用地的数量不断增加，速度不断加快，由此引发许多社会矛盾，产生了失地农民的热点问题。本文旨在关注失地农民的生存现状，分析农民因失地带来的负面影响，并且提出解决失地农民问题的对策措施。 关键词：失地农民 问题 原因 对策
土地是农民的命根子，是农民生活最基本的保障，也是农村稳定的基础。改革开放以来，随着工业化和城市化进程的加快，大量的农村集体土地被征用，失地农民越来越多。目前，全国失地农民总数估计在4000万-5O0O万人左右，每年还要新增300多万人。一些地方的失地农民由于缺乏可持续生计安排，面临“种地无田、上班无岗、社保无份、创业无钱”的困境，这种状况造成了他们的心理失衡和对城市化的抵触，由此引发的群体性事件日渐增多。如何维护失地农民的合法权益，解除他们的后顾之忧，帮助他们安居乐业，是目前各级政府和社会各界普遍关注的一个热点问题。为了及时了解当前失地农民的生活现状、困难、心态和需求，笔者进行了专题调查。从调查情况来看，失地农民的生活总体保持稳定，但还存在许多困难和问题。深入研究并妥善处理好失地农民问题，不仅是推进城镇化、工业化发展的需要，也是贯彻落实科学发展观、构建平安和谐社会的需要，因而这是一个事关国家发展与稳定的全局性的重大问题。
一、失地农民概念的界定
农民，直接从事农业生产的劳动者，与土地有着天然而密不可分的关系。关于土地的概念综合学界观点，有“自然土地”（Natural Land）和“经济土地” （Economical Land）之分。本文所称的土地是指经济学意义上的土地，即“经
济土地”。一般意义上的农民失地是指农村居民丧失依据《土地承包法》所取得的家庭土地经营承包权。本文所称的失地是指农村土地的完全权利的变迁，即不仅是农民失去土地的使用权，同时土地的所有权由集体所有变迁为国家所有。 失地农民可简要表述为一个国家在经济建设和社会发展过程中，因城市化和工业化用地而产生的失去土地的农民。失地农民又有广义和狭义两种。狭义的失地农民仅指因征地而失去全部土地的农民；广义上的失地农民不仅指本身依法承包了集体土地，但在征地中失去了部分或者全部承包地的农民，还包括失去土地的所有的家庭成员。本文界定的失地农民是广义上的失地农民，调查中以农户为单位。
土地的失去，就农民个人意愿而言，可分为主动性失地和被动性失地。主动性失地主要是指农民为取得所希望的户口变更、职业转换、经济补偿等利益无力或不愿继续承包土地，自愿放弃使用权以及附着在土地上的一切权利。被动性失地则是指依据相关法律规定，国家、机构或个人为实现其需求而使农民放弃土地经营承包权以及其他衍生物。本文的研究对象主要是第二类失地农民，即被动性失去土地的农民。 二、失地农民面临的主要问题
（一）收入下降。从入户调研情况看，土地征用后，农户种养业及经济林果收入急速下降，而相应的务工、个体经营收入的增长不足以抵消种养业收入的下降，形成失地农户经济收入水平下降。征地前后比较，农户经济收入平均下降幅度为18.84%，下降幅度大的高达42.3%。
（二）就业困难。当前，以“市场就业”为取向的劳动用工制度和以“知识经济”为基础的产业结构调整，对求职者的年龄、知识、技能和市场竞争意识有较高要求。对于失地农民而言，由于他们原拥有的农业生产技能已失去了意义，这势必使他们在劳动就业竞争中明显处于弱势。他们面临的主要问题是：（1）就业难问题严重。失地无业农民中，就业最困难的主要有三类群体：一是大龄农民。尤其是男40岁、女35岁以上者，由于年龄、文化、体力、技能等限制，转业十分困难；即便就近能找到一份有收入的工作，也多不稳定。二是纯农民。对于他们来说，失地往往就意味着失业，大多数人很难找到合适的工作岗位。三是生活在远郊和偏远地区的农民。相对于分布在城乡结合部或经济发达地区的失地农民，这部分人的就业机会和就业选择性要小，就业意识和择业观念也比较保守，因而失去土地对他们就业影响很大。（2）隐性失业现象相当普遍。现在，劳动年龄段征地农转非人员中，获得就业安置的比例偏低，大部分都是
自谋出路；即便是已就业安置的人员，隐性失业或不充分就业现象也很普遍。（3）就业转失业比例过高。那些已实现“招工安置”或“就业安置”的失地农民，他们中的许多人因劳动用工制度的改革和企业的转制、兼并和倒闭转而又处于失业状态。由于以上这些原因，不少农村家庭失地又失业，没有稳定的经济来源。
（三）生活缺乏保障。现阶段农民的土地仍然承担着就业和养老双重功能，由于现在的征地补偿是“一次性买断”，一些失地农民因种种原因没有把有限的征地补偿款投入到创业发展中，而是用在消费上，加之没有重新就业或没有新的收入来源，致使生活陷入困难。被调查的100户农民，征地仅1—3年时间，58.1%的征地补偿款已经用于建房、还贷、医病、生活消费，用于投资发展的不到10%。多数失地农民受年龄、体力、受教育程度等的限制，二次就业、创业更难，生活不稳定，担心养老无着落。 三、失地农民问题产生的原因 （一）法律制度存在缺陷
征地的基本含义是指国家出于公共利益的需要，依法强制取得他人的土地并给与补偿的行为。这是农村集体土地转为国有土地的唯一方式，也是申请建设用地的唯一途径。但法律制度对于“公共利益”的界定模糊，范围不明，以致不论什么用地都挤入“公共利益”统征。《土地承包法》第一次从法律的角度规定了农民在承包期内，拥有承包土地的使用权、经营权、收益权、收益处置权和使用权的转让权，然而现行法律又明确规定农村土地属集体所有。在土地征用中土地的所有权和使用权转移，但失地农民作为集体成员之一，他们对承包土地的决策、处分、收益权是不明确的，事实上形成产权模糊，导致土地收益特别是土地的潜在增值收益分配不明确，享有主体不明确。
《土地管理法》规定，征地实行“两方案两公告一登记”制度。 ?譹?訛但是不少地方的征地过程中，对“两公告一登记”等必须实行的制度没有得到认真执行，多数农民处于被动状态，无法进行必要的参与。
（二）补偿标准测算不尽合理。《土地管理法》第四十七条明确规定：征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用由土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等三部分组成，其中，土地补偿费是对被征地农民丧失土地使用权的补偿，一般发放到村用于集体经济建设、公益事业和兴办企业使用；安置补助费是保证被征地农民在丧失土地一段时间内维持原有生活水平的费用，它一般按一定比例发放给被征地农民；青苗及地上
附着物补偿费是对被征用土地上的农作物和无法迁移的水利设施、房屋等建筑物所有者的补偿，全额发放给被征地农民。该法对于征地补偿标准也有详细的规定：土地补偿费按每亩土地前三年平均产值的６－１０倍（最高不超过１５倍）计算；青苗及其附着物补偿费，按成本或市场价格计算；安置补偿费按每亩土地前三年平均产值４－６倍计算，并且土地补偿和劳动力安置补助之和最高不得超过前三年平均产值的３０倍。２００４年底，国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》对征地补偿标准做了修正：“土地补偿费和安置补助费合计按年产值３０倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。”现行的征地补偿标准是以统计部门统计的被征用耕地前3年的平均产值为依据计算的“产值倍数法”。即征收耕地的补偿费为该耕地征收前3年平均年产值（实际为统计的粮食平均产量价值）的6—10倍，安置补助费为4—6倍，但土地产值的计算范围不具体。由于历史以来的农产品价格低位运行，用这种方式计算的土地补偿很难真实地反映出土地的真实产值。事实上，土地产出是多方面的，土地产值应包括粮食、复种（套种）作物、蔬菜、林果以及所生产的饲草、饲料、饲养畜禽等综合产出。加之土地承包到户后，农田基础设施的改善和农民生产技术的提高，单以粮食生产核算土地产值，更难反映出土地这一特殊资源的真实价值。有人估算，“改革后20多年中，通过征地从农民那里集中的资金超过２万亿元。25年的工业化、城市化，国家和城市工商业从农村集体土地低价格中转移和积累了9万多亿资产。”?譺?訛
（三）社会保障体系不健全。失地农民虽然在生活生存形式上向城镇居民转变，并要和城镇居民一样支付必要生活成本，致使其生活成本明显上升。但由于长期形成的的城乡二元社会结构尚未打破，目前在城镇居民中已经基本建立了的失业、医疗、养老保险、最低生活保障等社会保障制度并没有覆盖到失地农民，他们在劳动就业、社会保障等方面并未享有与城镇居民同等的待遇。 四、对策与措施
解决失地农民的生存问题，是降低城市化成本的内在要求。城市化进程必然会影响农民的生存利益，不妥善解决这一问题，就可能导致城市化风险的积聚，引发社会风险，不利于大局的稳定。同时，城市化过程的根本意义就是要消除城乡二元结构，将农民转变为市民，并让他们走上可持续生计之路，这正是城市化的根本利益所在。为此，笔者有如下设想与建议：
（一）进一步改革和完善土地征用制度。一是对确实用于公共利益无收益项目的征地，政府在控制土地一级市场统征时应按照有关法规，适当提高补偿标准，确保足额补偿到位，不损害被征地农民利益。二是对虽然用于公共利益或社会事业，但有收益的项目建设用地，应建立合理的利益分享机制，以土地出让占有一定的收益份额和土地增值收益，避免因买断而造成少数单位独占土地增值收益。三是对商业性、经营性开发项目用地，如建专业化商品市场、建厂房、房地产开发等，应积极探索引入市场机制，允许村集体代表农民作为市场主体一方，逐步直接参与市场交易。征得农民同意，可以土地出让入股等形式享有土地增值收益份额，实行土地入股分红。
（二）建立科学合理的土地征用补偿机制。土地是农民的生存之本，征用必须依法补偿。建立科学合理的补偿测算评价体系和补偿标准，是保障被征地农民切身利益和合法权益的基础。在考虑经济社会发展和建设成本的同时，要采取切实有效的措施保证失地农民的生活水平随着城市化和现代化的发展而同步提升。在现行法律框架下，一是要建立科学合理的土地产值测算评价体系。由国土资源部门牵头，从统计、发改、农业、林业等单位抽人，组成土地产值测算组，会同乡村和村代表，分片区、分地类选取有代表性的土地，围绕粮食、复种（套种）作物、蔬菜、林果以及所生产的青绿饲料等，逐季进行抽样测产监测，根据耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格、农用地等级等因素，充分征求乡村及村民意见，制订统一的土地年产值，由区统计局会同有关部门按年度公布。二是要提高土地征用补偿倍数。2004年底，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，国土资源部颁布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，对征地补偿标准作了修正，即“土地补偿费和安置补助费合计按年产值30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。”结合我区经济社会发展实际，按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，应参照此规定，适当提高征地补偿倍数。三是建立统一的征地标准体系。在科学测算土地产值情况下，政府应根据土地产值、区位、地类、用途与价值、物价、消费水平、经济发展水平，制定合理的不同区域、不同地段的土地征用补偿标准，每3年公布一次。同一片区的征地，应实行统一的征地补偿标准，同地同价，这样既可以体现对同一片区失地农民的公平，避免不必要的地价争议，又可以减轻基层干部做群众工作的难度和压力。四是要超前进行城镇建设和重点项目建设预规划，对预规划区土地征用可能发生的事项提前研究解决措施和办法，增强工作预见性。