浅谈从优待警政策和措施的完善
丽江监狱八监区
内容摘要：从优待警就是各级组织依据国家的有关方针政策，适应变化了的形势和时代，积极创造条件向广大警察（本文特指监狱人民警察）提供优惠的政策，优良的条件和优厚的待遇。《监狱法》颁布实施以来，各级监狱主管部门和监狱机关针对广大监狱警察待遇普遍较差的实际，提出了从优待警的方针。然而时至今日，从优待警方针的落实尚有一定差距，广大监狱警察的物质和精神待遇还有待进一步改善。因此，探讨、研究从优待警的政策保障和措施的完善，具有重要意义。
一、建立从优待警政策保障机制的重要性
所谓从优待警的政策保障是指各级 政府，各级监狱主管部门各级监狱机关以及社会其它组织，依据国家《宪法》、《人警察察法》、《监狱法》，遵循政治经济待遇从优的原则，从保障监狱人警察察依法执行职务的指导思想出发，对警务保障从思想上、组织上、法律上、制度上以及物质上等各个方面加以规定，以保证监狱人警察察队伍建设完全纳入法制轨道，真正实现监狱人警察察队伍的革命化、正规化、专业化建设。古人云：“没有规矩不成方圆”。没有政策保障，从优待警方针就难以长期落实，就容易出现“人治”倾向。一个领导有一个领导的搞法，上任领导的好经验、好作法，下任领导可以全盘否定，或束之东阁。没有政策保障，就没有制度约束，可以从优待警，也可以不从优待警。没有政策保障，从优待警就没有依据可言，没有法律或规章制度可遵循。制度，作为要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，其作用在于规范约束人们的行为。没有无源之水、也没有无本之木。没有政策保障，从优待警只能是纸上谈兵，一句空话。只有完善从优待警相关政策，建立从优待警政策保障机制，从优待警方针才能够真正落实。
（一）建立从优待警政策保障机制是确保监狱警察警务活动顺利开展的客观需要
警务活动是人警察察为维护国家安全和社会秩序，保护公民的合法权益，依照法律、法规的规定所进行的各种活动的总称。警务活动就是人警察察依法履行职责、行使权力的过程和状态。警务活动具有很强的法律性、专业性、对抗性和艰苦性。监狱人警察察是人民民主专政的重要工具之一,是国家意志的忠实执行者，它必须根据国家的法律，代表国家行使警察权力，维护国家安全，维护社会秩序和保障人民合法权益不受侵犯。国家必须以强大的力量支持和保护监狱人警察察依法执行职务，才能有效地保证监狱人警察察顺利地完成国家赋予的各项任务。这就要求国家和社会对人警察察依法执行职务行为予以保障。警务保障是监狱人警察察执行职务的基本条件，而建立从优待警政策保障机制是确保警务保障落实的重要条件，直接关系到警务活动能否正常而充分地开展，直接关系到国家安全和社会安定以及改革开放、社会主义现代化建设能否顺利进行。
（二）建立从优待警政策保障机制是确保监狱警察工作积极性和主动性的客观需要。
监狱警察依法履行职责时风险极大，常常为教育改造罪犯完成生产经济任务付出极大代价。有的负伤、致残，有的甚至献出了宝贵的生命，这是监狱警察无私奉献的精神体现。但由于对这种风险职业缺乏社会保障机制，有的警察遇有死亡威胁事时，就存有严重的后顾之忧，不能够恪尽职守，义无反顾，一旦出现因公伤残、殉职，也只能得到微少的“表示”，往往出现“划不来”的公众评价。要解决这一问题，必须建立和完善监狱人警察察执法风险保障金制度。这一保障金制度由政府设立，财政拔款。对因公致残、殉职的警察除给予评残和抚恤外，分类一次性给予优厚的补偿金，使之得以安排亲属子女。又如警察超时劳动与休息不够的问题、解决巨大的工作压力的问题、要求政治上的进步的问题、警察素质提高的问题、警察住房问题。这些都需要政策保障。如果没有出台一些相应的政策，上述一些问题就难以解决，更谈不上从优待警，就会影响到监狱警察的工作积极性和主动性。
（三）建立从优待警政策保障机制是确保监狱制度与现代国际行政接轨的客观需要
现代国际行政发展的趋势是，行政人员行使权力与权利的自由度要小，而行政人员个人的职业安全度要大。安全度是指政治安全、工资福利保障等等，使公职人员珍惜、尊重职业，而增强进取精神。随着依法治监方略的贯彻落实，我国监狱警察的权力与权利正受到严格的约束，但是监狱警察的福利保障差，个人安全度很小，不利于培养监狱警察的工作责任心、事业心、廉政意识和进取精神，不符合国际行政发展的趋势。因此，笔者认为，政府、监狱主管部门在抓从严治警的同时，要十分重视落实从优待警的方针，进一步提高警察的安全度，以加强队伍建设。而落实从优待警方针，政府与监狱主管部门必须出台相应的政策。
二、从优待警政策保障的基本特点
监狱担负着惩罚与改造罪犯的重任，基层警察既担任着管教员的角色，又担任生产管理者的角色，还担任着育新学校教师的角色。既担负着改造的重任，又担负着生产管理的重任。监狱警察工作任务重、压力大、风险大，工作长期超负荷，心理高度紧张，人的生理、心理的健康甚至生命时刻受到威胁。只有从优待警，才能保障监狱警察的身心健康，保证警察顺利完成工作任务。工作的多样性、复杂性、艰苦性和危险性决定了从优待警的必要性，也决定了从优待警政策保障的特有特征。
（一）主体的多样性。提供政策保障的主体不仅包括监狱主管部门和监狱机关，还包括国家、社会以及地方政府、法人和其它组织。作为监狱人警察察，必须坚持执行命令听从指挥，保证警令畅通，这对保障警务活动顺利开展具有极其重要的意义。国家和社会提供的政策保障主要是从宏观的大环境上，如法律、制度、社会舆论等给予保证，地方政府、法人及其它组织所给予的保障是对监狱工作的具体支持和帮助（如省政府出台的维护监狱周边秩序令等）。
（二）客体的特定性。其客体是监狱人警察察依法执行职务所必需的各种条件。监狱人警察察承担着正确执行刑罚，惩罚与改造罪犯，预防和减少犯罪的重要职责，要充分实现这些职能，必须各种保障主体从不同的方面提供各种条件来保证。
（三）对象的法定性。从优待警政策保障的对象是代表国家依法行使警察权的监狱人警察察。监狱人警察察是人民民主专政的重要工具，是国家机器的组成部分，是国家意志的执行者，它在国家政权中有着不可替代的作用。警察权是国家赋予警察机关和人警察察的权力，是体现警察职能的一项国家权力，是国家管理社会的需要，其内容、范围、方式具有法定性，由法律加以明确规定，受法律的保护。在制定从优待警政策时，在从优待警工作的实施过程中，都必须充分考虑实施对象的特点和变化。
（四）内容的全面性。从优待警政策保障的内容是根据监狱机关和监狱人警察察发挥职能作用和正确行使职权的需要来确定的，根据《人警察察法》和《监狱法》等法律、法规的规定，政策保障的内容是多方面的，既包括确定监狱人警察察的法律地位，明确监狱人警察察职责权限，建立健全监狱人警察察队伍的管理，保障监狱人警察察有效地管理监狱的法律保障，也包括各有关部门对监狱人警察察的工作在物质装备、经费、社会福利等诸方面提供必要物质保障；同时，为了体现“一切权力属于人民”的宪法原则，充分发挥人民的主人翁责任感，要求广大人民群众对监狱人警察察执行职务给予支持和协助的社会保障，以及涉及到监狱人警察察自身利益的福利和优抚待遇，也属于从优待警政策保障的内容。
三、从优待警政策保障的具体内容。
监狱人警察察复杂、多样的工作性质，决定了从待警政策保障的内容十分丰富，归纳起来，主要是人、财、物保障。
（一）警力保障方面。
押犯增多的省份普遍存在警力不足的问题，警察总量的增加有赖于国家对监狱警察察的扩编。合理使用现有警力，也需要出台一些相关的政策。（1）关于布局调整的政策要调整监狱监区、分监区的布局，收缩押犯点，合理确定管理幅度，使有限的警力发挥最大的作用。（2）关于监狱警察编制的政策要按照各监狱押犯数量，动态地调整监狱警察编制。（3）关于监狱机关内设机构的政策。要精简机关，调整内设机构，充实基层警力。（4）关于老同志提前退休和内部退养的政策。依据公务员条例，让一些老同志办理提前退休和内部退养，既是对他们身体的照顾，也有利于为年轻同志腾出岗位，让年轻的同志早担担子早成才。
（二）经费保障方面。
监狱人警察察经费，是指监狱人警察察为履行其职务所需的各项经费。包括工资、补助工资、福利费、离退休人员经费、公务费、设置购置费、修缮费、培训费、工勤人员经费等。《监狱法》第八条规定：“国家保障监狱改造罪犯所需经费。监狱的人警察察经费、罪犯改造经费、罪犯生活费、狱政设施经费及其他专项经费，列入国家预算。国家提供罪犯劳动必需的生产设施和生产经费。”在经费保障上，我国监狱目前实行的是中央和地方、以地方为主的两级财政保障体制。由于地方财政状况不平衡性，以及对监狱工作重视程度的差异性，客观上形成了我国监狱经费保障的有限性。警察经费和罪犯生活费的拔款额度与监狱维持正常运转的实际开支额度存在着一个“经费缺口”。这就要求监狱积极争取地方政府的支持，力争出台地方性的监狱财政保障规章，确保监狱经费及时落实。
（三）装备保障方面。
监狱人警察察作为准军事化的队伍，依法执行职务、履行职责，需要相应的警用器械和警务装备，这是依法治监的基本条件之一。《人警察察法》专列《警务保障》一章，规定：“人警察察的警用标志、制式服装、警械、证件为人警察察专用。”同时规定；“人警察察工作所必需的通信、训练设施和交通、消防以及派出所、监管场所等基础设施建设，各级人民政府应当列入基本建设规划和城乡建设总体规划。”“国家加强人警察察装备的现代化建设，努力推广、应用先进的科技成果。”《中华人民共和国人警察察使用警械和武器条例》也规定了人警察察为了维护安全、制止违法犯罪，必要时可使用警械和武器。
（四）执法权益保障方面
《监狱法》第五条规定：“监狱的人警察察依法管理监狱、执行刑罚、对罪犯进行教育改造等活动，受法律保护。”《人警察察法》第一条和第五条，把“保障人警察察依法行使职权”、“人警察察依法执行职务，受法律保护”作为立法的宗旨之一。监狱人警察察权益的保障包括四大部分，即《监狱法》规定的警察的执法权益，《宪法》规定的公民权益，《国家公务员暂行条例》规定的公务员权益，以及《人警察察法》规定的福利待遇和优抚待遇。社会优抚，即社会优待与抚恤，它是国家社会保障制度的重要组成部分这一。其主要内容是国家对因公伤残、因公残废的监狱人警察察及其家属进行优待，体现党和国家对人警察察及其家属的关怀和爱护，对鼓舞警察士气，支持人警察察队伍建设，促进警民团结，维护国家的稳定具有重要的意义。《人警察察法》第41条规定：“人警察察因公致残的，与因公致残的现役军人享受国家同样的抚恤和优待。人警察察因公牺牲或者病故的，其家属与因公牺牲或者病故的现役军人家属享受国家同样的抚恤和优待。”这些权益的保护并非监狱机关自身能够完全解决，而要靠国家法律和相关职能部门予以保障。
（五）生活保障方面
由于警察工作的突发性强、对抗性强、危险性强、超时性强，所以国家予以特殊保障。监狱警察察除已享有国家公务员待遇外，还享有其他的特殊补贴，从这点看，监狱警察的生活保障优于一般公务员待遇。但普遍的情况是公务员除了规定的工资待遇外，另有奖金福利等收入。目前大多数监狱警察的实际收入还低于其他部门公务员的收入，甚至差距较大，这是不争的事实，优于变成了低于，改变这种“倒挂”状况，这就要依赖于政府的政策支持。
（六）培训保障方面。
监狱大多地处偏远，交通不便，信息闭塞，基层警察由于每天事情很多，监管安全要求很高，警察很少有时间有机会参加学习。特别是基层分队长学习机会就更加少了。不少分队长说：带班这么多年，几乎没有外出学习过，有的甚连去一趟昆明都是奢侈的想法，还不知道电脑怎么玩，互联网更是一窍不通。这就需要出台一些相应的政策，对基层警察进行定期或不定期培训，让更多的警察能够参加岗位专业知识培训、知识更新培训、继续学历教育培训，不断充电，以提高基层警察的综合素质。
四、坚持从优待警,务必落实优待政策、优化生活环境、解决实际问题。
1、落实优待政策。一是尽快建立完善监狱经费财政保障体系。要认真贯彻落实国务院《关于研究解决监狱困难有关问题的会议纪要》精神，解决好狱政建设问题、专项经费问题、增加驻监武警看押兵力问题以及建立监狱经费全额保障“收支两条线”制度，预算经费要逐步按照《监狱法》规定的五项经费足额落实到位，不留缺口。二是完善和提高监狱人警察察的职级待遇。要进一步提高监狱人警察察行政级别和非领导职务职数，处级领导和非领导职务按职数配备到位。可以考虑在不同工作岗位上设置特、高、中、初等档次的非领导职务，并给予相应的级别待遇，以此来激励监狱人警察察的工作积极性，稳定监狱人警察察队伍。如，在管教岗位上设置初级管教员、中级管教员（副科级）、高级管教员（正科级）、特级管教 员（副处级），通过适当提高监狱人警察察的行政级别待遇，使他们更安心为监狱事业做贡献。政治级别待遇还应向边远山区监狱改造第一线的监狱人警察察倾斜。三是进一步提高监狱人警察察的工资待遇。针对当前监狱人警察察工资待遇偏低的现状，充分利用现有政策，或参照沿海发达省市地区监狱人警察察的工资水平，大力提高其他监狱人警察察工资收入水平。当前，首先要提高监狱人警察察的岗位津贴金额、设立基层警察职业的人身风险津贴；对位于边远山区农村的监狱发放山区补贴，将执勤补贴、交通补贴纳入财政预算，尽可能以明补的方式提高在职监狱人警察察工资待遇。四是积极争取提高监狱人警察察的退休待遇。监狱人警察察作为改造人、教育人、挽救人的“特殊园丁”，应该具有与社会上教师同等的退休待遇，即监狱人警察察退休时发放100%退休金。并在城市统一建设退休人员管理基地，让长期在边远山区监狱工作的人警察察退休后有一个舒适的生活环境安度晚年。五是逐步建立完善监狱人警察察的社会保障体系。全国要尽快将监狱人警察察医疗纳入地方医疗保险范围，解决监狱人警察察医疗费报销难问题。监狱人警察察面对的是穷凶极恶的罪犯，工作风险高，安全威胁大，参照国家对公安干警的社会保障体系，国家要为购买医疗保险、养老保险和人身意外伤害保险，解决监狱人警察察的后顾之忧。
2、优化工作环境。一是加快监狱布局调整。国家要继续对那些不适应现代监狱发展形势的需要、地理位置比较偏远的监狱，要加快整体搬迁步伐，迁移到城市附近，以方便监狱人警察察的工作和生活，暂时没有条件搬迁的监狱也要想方设法改善监狱环境，使监狱人警察察安居乐业。要模拟社会人文环境，大力绿化美化净化监狱环境；以现代文明的行为方式重塑监狱文化，鼓励监狱人警察察自办科技协会、读书协会、书画协会、音乐协会、棋类协会、球类协会等团队组织，用多元化的社会元素来克服监狱文化的单一性。总之，监狱的环境建设争取要达到环境花园化、管理科学化、办公无纸化、居住公寓化、教育电教化等，实现贴近时代特征、贴近监狱实际、贴近监狱人警察察心理，不断优化监狱环境，缩小监狱与社会的差距，增加社会对监狱的认同度。二是加快监狱体制改革步伐。建立“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”监狱新体制。监企长期不分，体制不顺，是造成监狱职能弱化，制约从优待警工作的主要因素。通过监狱与企业的分开突出监管改造主业，使监狱警察从繁重的生产经营工作中解脱出来，以减轻生产经营工作带来的负担和压力。另外，要针对目前监企还没有完全分开，国家对监狱的财政保障经费还是低标准和有限的现状，大力发展监狱经济，来加大监狱“硬件”建设的投入，不断引进高科技和现代化装备，逐步使用电脑对狱内进行全方位的监控和处理信息，提升监管安全系数，减轻监管