海南省公路项目代建+监理模式实施方案
一、背景环境
（一）工程监理制、代建制发展情况 1、工程监理制发展概况
1986年，原交通部根据国家提出的“抓住引进世界银行贷款机遇，对基本建设管理体制进行改革，加快基础设施建设步伐”的精神，选择世行贷款项目陕西省西安至三原一级公路（总投资约1.47亿），进行工程监理制试点。1987年，在取得一定经验的基础上，原交通部选择世行贷款的京津塘高速公路项目（总投资约10亿）全面实行工程监理制试点，时任交通部公路局局长的杨盛福同志兼任京津塘高速公路工程总监理工程师，该项目实施监理制度的做法和经验获得时任国务院副总理邹家华同志的充分肯定。
原交通部率先试点两年之后，为探索总结经验，建立适合国情的建设工程管理制，我国按照“谨慎起步”的原则，于1988年年底，确定在北京、天津、上海、沈阳、哈尔滨、南京、宁波、深圳和能源部的水电系统、交通部的公路系统，进行工程建设监理试点。
1997年颁布的《中华人民共和国建筑法》以法律制度的形式做出规定，“国家推行建筑工程监理制度”，从而使建设工程监理在全国范围内进入全面推行阶段，从法律上明确了监理制度的法律地位。2000年施行的《建设工程质量管理条例》(国务院令第 279 号)，对工程监理单位的质量责任和义务作出了具体的规定。2004 年施行的《建设工程安全生产管理条例》(国务院令第 393 号)，对工程监理承担建设工程安全生产的监理责任作出了规定。
2、工程代建制发展概况
项目“代建制”最早起源于美国的建设经理制（CM），即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。在美国、加拿大、欧洲和澳大利亚等地被广泛地应用于大型建设项目的承发包和项目管理上，取得了良好的效果。
“代建”模式在20世纪90年代进人我国,1993年厦门市在深化工程建设管理体制改草的过程中，针对市级财政投资的非经营性建设项目在管理过程中存在
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的“投、建、管、用”多位一体的弊病，通过招标或直接委托等方式，将部分政府投资的基础设施和社会公益性项目委托给有实力的专业公司，由其替代业主对项目实施建设管理，这被看作是我国“代建制”的雏形。此后，安徽、重庆、青岛相继开展了代建制试点工作。
2004年7月，国务院出台《关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)，对大范围推广代建制具有里程碑式的意义。
海南是国内公路工程项目中推行代建制较旱的省份。2004年，海南省人民政府出台《政府投资项目代建制管理办法》，对代建制适用项目，代建单位准人条件及相关要求做出明确规定。2006年海南省人民政府再出台《关于加快公路建设的决定》(琼府〔2006〕69号)，指出“属于省政府投资建设的国道、省道公路主干线建设项目，除海口、三亚市辖区内的由该市政府组织实施外，在其它市、县辖区内的由省交通行政主管部门委托项目管理公司代建”，从制度上确立了海南省公路工程建设管理的基本模式。 （二）工程监理制与代建制比较
为更好地理解两者间的相互关系，将工程监理制和代建制的主要区别进行对比，见表1。
表1 工程监理制与代建制对比表
比较内容 法律地位 配套文件体系 单位选择方式 业主授权 实施范围 地位、作用 单位属性 合同方式 工程监理制 国家法律强制 从部委、地方到部门都有统一完善的运行体系文件 招标方式 主要在施工阶段，以质量、安全为主 业主委托方,作为业主管理的补充或辅助以业主为主导 社会专业化的监理单位 代建制 国家法规推荐 目前没有国家配套法规文件,部分省市自行设定标准不一 招标、委托、指定等方式 比工程监理广,一般包括设计、施工,甚至建设全过程,全面建设管理 业主代理人,在管理中起主导作用 社会专业化的项目管理单位 承包人与业主签订承发包合同、承包人与代建单位签订承发包合同,工程不与监理人签订 款由代建单位支付 相对固定价格合同,按合同约定支付费用 一般与项目控制的水平不直接相关,一般为激励属性合同,根据项目管理水平可获得管理费用和节余奖励 酬金方式 从表1可以看出：工程监理和代建管理的主要区别在于业主授权范围和合同
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方式。
（三）工程监理制实行中存在问题 1、管理职能重叠，管理效率不高
业主方与监理方的项目管理职能存在重叠，实行“代建制”的项目，专业化的项目管理单位通过招标或委托方式承担代建任务，主要负责施工、监理单位招标并签订施工、监理合同，建设前期相关报批手续办理，建设期间质量、投资、进度、安全环保、合同、信息等方面管理及与各利益相关方的协调，编制竣工结算、决算，组织项目交（竣）工验收直至项目交付使用单位。监理单位主要负责工程建设期间的质量、投资、进度控制，合同和信息管理及组织协调，参与项目的交（竣）工验收等。项目实施阶段，代建单位与监理单位在质量、投资、进度、安全等方面存在管理职能交叉、重叠、多头管理、推诿扯皮等现象，造成管理效率低下，管理成本增加。
2、机构设置重复，资源存在浪费
业主的项目管理机构指挥部（或建管处）与监理单位的项目管理机构总监办的下属部门如合同、财务、办公室等存在重复设置情况，相应地引起相关管理人员重复配置，通讯、交通、检测、办公及生活设施重复配备，资源不能集约利用，造成浪费。
3、监理单位取费偏低， 合格监理人员配备不足
与国家计委、建设部颁布的《工程勘察设计收费标准》（2002）或《建设工程监理与相关服务收费管理规定》相比，依据《公路工程基本建设项目概预算编制办法》（JTG B06-2007）计算的工程监理费取费费率仅与工程定额建安费挂钩，而未区分不同工程等级、公路总里程与工程复杂程度对取费标准的可能影响，工程监理费取费偏低。同时，因僧多粥少，监理市场无序竞争激烈、压价竞争现象普遍，监理收费实际收入普遍低于国家规定标准。监理企业利润低，为降低成本，监理企业往往采用“挂帅不出征”、“有资格的投标、没资格的干活”方式，导致实际进行监理的人员持证人数不能满足要求、项目持证监理人员“空挂”现象严重，合格监理人员配备不足，真正符合监理从业要求的监理人员远不能满足实际需求。
4、监理单位内部管理不规范，人员素质有待加强
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监理单位内部管理不规范，相当部分监理人员为监理单位临时聘用，受薪金、责任、工作强度、身体、年龄等因素影响，离职率大，人员整体稳定性差，不利于监理队伍经验的积累和项目管理水平的提高。此外，监理人员待遇差，不能吸引高素质的人才加入到该行业，现有监理人员来源离散性大，大多数为转行而来，工作中的培训、学习机会不多，知识更新速度慢，年龄、知识结构难以满足工程要求，监理人员整体素质、业务能力不高，有待加强、提高。 （四）政策导向
1、交通运输部、部质监总局领导讲话
2010年8月19日，交通运输部冯正霖副部长在全国公路建设座谈会上提出：公路建设管理要在推动“五化”上下工夫，其中之一就是项目管理专业化。
2011 年8 月，交通运输部冯正霖副部长在全国公路代建工作座谈会上明确指出：“代建单位的职责很容易和监理发生交叉，在推进代建工作中，要探索工程监理制与代建制有机结合，形成新型的项目管理模式。”
2010年12月7日，交通运输部质监总局李彦武局长在上海召开的“全国交通质量监督站（局）长座谈会”上指出：两个必须，第一个必须是必须坚持工程监理制不动摇；第二个必须是必须对现行监理制度进行重大改革。同时，认为引导监理企业向高级工程咨询公司方向发展，推动设计、监理、咨询及试验检测的嫁接与整合，推行总监负责制，实施监理工程师责任制，是改革的基本方向。李彦武局长的讲话，为监理改革和发展指出了方向。
2014年9月26日，交通运输部冯正霖副部长在全国公路建设管理体制改革座谈会上在提到“改革工程监理制，促进监理行业转型发展”时指出鼓励扶持监理企业转型发展，引导监理企业逐步向代建、咨询、可行性研究、设计和监理一体化等方向转型。
2、已完成、进行的相关探索 （1）江西井睦高速公路（已完成）
井睦高速公路位于江西省井冈山市境内，全长43.574公里，双向四车道，总投资32.76亿元。2011年1月21日开工，2013年10月28日建成通车。项目法人是江西省高速公路投资集团公司，代建及监理单位为该集团公司下属的江西交通咨询公司。
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（2）新疆麦喀高速公路（进行中）
新疆麦（麦盖提）喀（喀什）高速公路项目起点位于麦盖提县希依提墩乡，终点位于喀什绕城高速，项目总里程177.84公里，其中高速公路主线143.01公里，连接线28公里，投资概算75.92亿元。代建及监理单位为浙江省公路水运工程咨询公司。
3、国家、地方相关政策规定 （1）支持方面
从国家推行工程监理制和代建制的初衷来看，都是为了解决政府的微观工程管理职能和专业化管理问题，都属于业主项目管理的范畴，解决业主的社会专业化管理。因此，将工程监理和代建管理进行整合，合二为一的管理模式具有管理理论基础，实行监管一体化与推行工程监理制的本源是一致的。
建设部《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市[2003]30 号）中指出：“鼓励具有工程勘察、设计、施工、监理资质的企业，通过建立与工程项目管理业务相适应的组织机构、项目管理体系，充实项目管理专业人员，按照有关资质管理规定在其资质等级许可的工程项目范围开展相应的工程项目管理业务”，这为监理企业开展项目管理业务指明了方向。
同时，《意见》指出：“对于依法必须实行监理的工程项目，具有相应监理资质的工程项目管理企业受业主委托进行项目管理，业主可不再另行委托工程监理，该工程项目管理企业依法行使监理权利，承担监理责任”，进一步为采用“代建+监理”监管一体化模式提供了政策导向支持。 （2）制约方面
一方面，根据《海南省政府投资项目代建制管理办法》（琼府〔2004〕55号）第八条规定：“代建单位不得在自己代建的建设项目中，承担勘察、设计、施工、监理等工作”。这样，承担代建任务的单位就没有资格再承担监理工作。
另一方面，根据国家现行的相关法律法规，工程监理制国家强制规定执行，监理作为与建设、设计、施工地位平等、角色定位不同责任主体，具有明确的工作程序和要求，“代建+监理”监管一体化模式一定程度上对目前的工程监理制进行了改变。
二、“代建+监理”模式总体构思
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