美国的核事件应急管理体制
中国社会科学院美国研究所研究员 徐彤武
2012-11-6 10:51:05 来源：《2012年美国问题研究报告》（《2012年美国蓝皮书》）
内容提要：美国核事件应急管理体制经历了60多年发展和改革，已经成为体现美国核能力的重要方面。在这个四级体制中，联邦政府拥有最雄厚的资源，也承担着最大的责任。核武器事故、三哩岛核电站危机与核恐怖主义的现实威胁都说明，要保障公共安全和国家安全，必须对可能突发的任何核灾难做好准备，并通过适当方式对核事件展开应急响应。有效的核事件应急管理要求优质的信息管理、专业的实验室网络支持、广泛的社会参与和良好的国际交流。虽然美国的核事件应急管理体制称不上完美，但它给人诸多启发，无论其经验和教训都是人类开发利用原子能过程中的宝贵财富。
关键词：美国政府 国家安全 核事件 应急管理
在国际原子能机构（IAEA）的151个成员国中，美国是名副其实的超级核大国。人们在谈论这个话题时，首先想到的自然是若干“硬指标”，如庞大的核武库、全球近1/4的民用核电机组、超群的核能科研实力等等。 但是，在评价美国的核能力时，有一个非常重要的方面往往被忽略，这就是美国针对各种突发核事件而建立的应急管理体制。作为美国国家灾害应急管理体系乃至国家安全保障的一个重要组成部分，这个体制经历了60多年的演变和改革，积累了相当丰富的经验，在许多方面处于国际领先地位。本文的目的在于依据第一手文献，对美国核事件应急管理体制的形成、组织、内容、特点及存在问题等进行概括性的介绍和分析。
一 核事件的定义与应急管理体制的演变
在美国政府文献中，关于核事件或者核紧急情况的提法似乎从未完全统一， 但联邦法律对于核事件早就下了完整和清晰的定义。在美国规范核能利用的基本法《1954年原子能法》（Atomic Energy Act of 1954）及其修正案中， 第二章第11条对核事件（nuclear incident）的定义是：发生在美国国内的任何事件，如果它们由核原料、特殊核材料（指浓缩钚、铀或其它可以用来制造核武器的核材料）及核材料副产品（包括核废料）的辐射性、毒性、爆炸性或者其他有害性所引起或者导致了人身损伤、疾病、死亡，或财产的灭失、损毁，或对财产使用权的丧失，就属于核事件。这包括由联邦核管理委员会（U.S. Nuclear Regulatory Commission）和能源部长认定的核非常情况（extraordinary nuclear occurrence，即核事故），而这种非常情况所造成的核辐射泄漏对核设施场外（off-site）区域的人员健康和财产构成损害。 此外，若核原料、特殊核材料及核材料副产品的辐射性、毒性、爆炸性或者其他有害性所引起或者导致的人身损伤、疾病、死亡，或财产的灭失、损毁，或对财产使用权的丧失发生在美国境外，或者在运输途中发生在不属于任何国家管辖的区域，如果这些核物质由美国所有、使用或监管，相关事件也符合核事件的定义。 由于《1954年原子能法》的许多条款涉及到核能的军事用途和核武器的试验与制造，所以这部法律中关于核事件的定义适用于美国所有“涉核”组织，包括掌握着核武器的武装部队。
冷战结束后，特别是2001年“9.11事件”以来，美国面临日益严峻的核恐怖主义威胁。防范采用核武器、核辐射装置发动的恐怖袭击，以及做好应对这些袭击的应急准备，成为美国政府必须考虑的新问题。 由此，在美国官方文献中，对核事件的定义有了进一步的发展。美国国土安全部（Department of Homeland Security, DHS）2008年发布的针对核或辐射事件的应急反应计划中， 把核恐怖活动包括到核事件的定义中。这个文件把核事件分为两大类：第一类是因疏忽
大意造成的，或者是由于意外事故导致的；第二类是人为故意制造的。这两类事件的共同点是它们引发的核辐射泄漏对公众健康、国家安全和自然环境构成了实际的或者可预料的危害。第一类事件包括：民用核设施事故、联邦核武器制造厂发生的事故、核材料及核辐射源的丢失、运输核原料及核辐射材料时发生的事故、国内核武器事故、国外发生的对美国领土和所属水域造成影响的核事故等。第二类事件指（但不局限于）恐怖组织对美国进行的敌对行动，包括利用核武器、核辐射散布装置（radiological dispersal device, RDD，即“脏弹”）和简易核爆炸装置（improvised nuclear device, IND）袭击美国。
以上两份官方文献说明，美国政府对核事件的定义相当宽泛。它并非仅仅涉及民用核电站事故，而是涵盖了与核有关的任何可能的紧急事态。核事件应急管理体制的基本出发点是要对所有可能发生的核事件做出迅速而且适度的反应，有效地防护、减缓或者消除核事件造成的危害，特别是核辐射危害，以保护本国公众健康与环境，维护公共安全和国家安全。美国核事件应急管理体制的建设大体经历了60多年的演变，整个过程可以划分为3个阶段：
1. 初创阶段（1946～1978年）。1946年美国原子能委员会（Atomic Energy Commission, AEC）的成立，标志着核能的应用从军事领域进入到广阔的民用领域，也标志着核事件应急管理体制构建的开端。 当然，从更加严格的意义上来说，这个阶段的起点可上推到更早的“曼哈顿计划”时期， 因为核事件及其应急处置机制与核事业，特别是核武器的研制一直是如影相随的。本阶段的前期，在冷战和美苏核军备竞赛的紧张气氛中，美国为防范核打击建立起了庞大的民防系统， 这个系统后来逐渐转化为包含核事件应急机制在内的联邦、州和地方政府的灾害事件应急体系。在联邦政府层面上，经过数次机构变动，到1977年核事业的主管部门固定为既密切联系又有明确分工的国防部（核武器用户）、能源
部（核武器研制与核能源开发）和核管理委员会（核电工业监管）三大家。另外，1970年建立的联邦环境保护署从一开始就设置了专门机构负责环境核辐射监测，同时承担了一部分对核事件做出紧急响应的职能。
在本阶段，美国曾经多次发生比较严重的核事件，但由于事关国家军事机密，当时并未被公众知晓。 20世纪70年代美苏关系缓和，民用核电产业迅速崛起并蓬勃发展，人们对核技术安全性的信心高企，核事件应急管理体制的建设虽然在进行，也取得了一定成绩，但并没有受到应有的重视。
2. 成型阶段（1979～2000年）。这个阶段的开启者是迄今为止美国最严重的民用核电站事故——1979年3月28日清晨发生在宾夕法尼亚州米德尔顿（Middletown）的三哩岛（Three Miles Island）核电站事故。虽然这次事故没有导致任何伤亡，而且其泄漏的核辐射数值很低，核电站周边200万居民所接受的辐射平均值仅为一次X光胸透的1/6，但它暴露出了一系列令人震惊的问题，其中包括核事件应急管理体制存在的严重缺陷。 美国政府对此做出了超乎寻常的迅速反应：在事故发生后的第三天，即1979年3月31日（星期六），卡特总统在白宫签发了第12127号总统令，宣布组建独立机构联邦紧急措施署（Federal Emergency Management Agency, FEMA），把分散于联邦政府各部门中的防灾减灾职能全部集中到这个新机构中。 从此，美国有了一个全国性的应急反应枢纽，而它的职责之一就是处置突发核事件。1982年3月设立在联邦紧急措施署的联邦核事件应急协调委员会（Federal Radiological Preparedness Coordinating Committee, FRPCC）成立， 1985年美国有了第一个《联邦核事件应急计划》（Federal Radiological Emergency Response Plan）。
1986年4月26日凌晨苏联的切尔诺贝利核电站发生了自人类进入原子能时
代以来最大的灾难性事故，泄漏出的核辐射导致4000人死亡，570万人和大片地区受到不同程度的核污染。 1987年9月巴西的戈亚尼亚（Goiania）又发生了医用放射源被盗窃拆解的严重核事件，直接造成4人死亡，250人受到过量辐射污染。 鉴于这两次重大核事件的惨痛教训，美国政府采取了一系列有针对性的措施。1988年11月18日，里根总统签署了两个极为重要的文件：关于联邦政府应对国家安全紧急情况（national security emergency）的第12656号总统令和关于联邦紧急措施署做好应对民用核电站事故准备的第12657号总统令。 第12656号总统令实际上是美国政府各部门应对危及国家安全的突发灾害性事件的总纲领，这些灾害性事件包括大规模核打击以及涉及核武器、核电站、核材料、核设备的事故。
冷战结束后，恐怖主义日益成为美国面临的现实性威胁。克林顿总统在1995～1998年间曾经发出了4项反恐总统指令（Presidential Decision Directive, PDD），其中指示联邦调查局、环境保护署等部门在美国遭受非常规武器袭击时做出包括提供核应急技术支持在内的反应。 联邦政府根据这些指令把防范核恐怖主义列为核事件应急准备的内容。至此，经过三哩岛核事故之后20年的不懈努力，美国在新世纪来临之前已经形成了比较完备的核事件应急管理体制。
3. 改革阶段（2001年迄今）。2001年的“9.11”恐怖袭击让美国经历了第二次世界大战结束以来最大规模的国家安全紧急状态，它也使核事件应急管理得到全面强化与提升。2003年美国国土安全部成立后，联邦紧急措施署被并入该部。这一变动虽然使联邦紧急措施署失去了原先的独立联邦机构身份，但它凸显了核应急与国家安全之间的内在联系，客观上提升了国家应急管理体制的地位。2004年，国土安全部发布了针对所有灾害性事件（包括核事件和恐怖袭击）的