于这样的原因，法 治国家不能不高度看重权力资源的法律调控。 对权力资源实行法律调控是所有法治国家的共同课题，而就当代中国来说，权力资源 的法律调控更有直接的急迫的意义。在今日中国，权力资源方面所存在的问题和弊端是 突出的，权力过于集中，权力滥用，权力乱用，权力腐败，以权压人、压法，诸如此类 的现象相当普遍。中国权力资源方面的问题和弊病，论及中国权力问题的著述差不多都 有详略不等的举例，故此处不赘。要解决中国权力资源方面的问题，消除权力资源方面 的弊病，非厉行法治不可，非健全和实行权力资源法律调控制度不足以如愿。
二、权力资源的合法化与法律调控
权力资源的合法化问题是现今法学理论和政治学理论共同的重要主题。什么是权力资 源的合法化，权力资源为什么要合法化，如何使权力资源合法化，这些问题都有待从理 论上予以阐明。我以为，权力资源的合法化和权力资源的法律调控，在内涵方面是相通 的，所强调的主要是：需要以法律形式调控的权力资源，应以法律形式予以明确，其范 围由法律予以规定，其行使或运行有法律根据，超越权力、滥用权力和不行使应行使的 权力都应承担相应的法律责任。近代以来，权力资源的合法化，还包括权力资源应具有 正当性的涵义。
这里有三点需要说明：其一，所谓“需要以法律形式调控的权力资源”，意在表明不 是所有的权力资源都与法律有直接的关联，不
要也不能奢望法律可以调控所有的权力资 源，因为法律是不能解决所有社会问题的，也不是所有社会问题都适合通过法律途径来 解决的。一般说，属于国家权力、政治权力、经济权力、军事权力等等范畴之内的权力 资源，才需要合法存在和合法运行。而有的权力资源，如一定利益集团内部的权力，党 团、工会、妇联之类社会组织内部的权力，则不存在合法性问题；这些权力，只在组织 内部有效，其存在和行使不需要有法律根据，比如，这些组织自己规定达到30或50岁方 可担任本组织的领导人，这样的制度所包涵的权力就不需要有合法性。其二，有关社会 组织内部的权力资源，虽然仅仅在这些组织内部有效，可以没有或不需要有直接的法律 根据，不存在合法性问题，但这不等于这些权力资源可以违法存在和行使。比如，一个 社会组织如果在自己内部规定，其成员违反了该组织的规章或纪律，该组织的领导人或 有关人员有权力将违反者痛打一顿，有权力剥夺他的基本人权，这样的规定就是违法的 ，这样的权力就不能存在和行使。在法治国家，无论何种权力资源，其存在和行使，都 不得违反现行法律制度。其三，近代以来，权力资源的合法化，不仅有形式合法化的一 面，还逐渐地含有实质合法化亦即正当性的一面，权力的存在和行使只有得到一定范围 的社会成员的认同才可谓是合法的。
权力资源的形式合法化，即权力资源的存在和行使获得了法律根据。这是权力合法化 的初级状况，也是权力合法化的起码要求、起码标志。权力资源的实质合法化，即权力 资源得到属于其支配范围
的社会主体的认同，有所谓正当性。这是权力合法化较深层面 的涵义，也是权力合法化的深层要求、深层标志。对经济文明、政治文明、法治文明比 较发达的国家来说，完整地注意权力资源合法化的两个层面是必要的；对正在建设市场 经济、政治文明、法治文明的国家而言，实现权力的合法化，或许可以分为两个步骤， 在初始的时候更注意权力资源的形式合法化，然后再进一步走向权力资源的实质合法化 。
实现权力资源的合法化，使权力合法地存在和行使，一是抑制权力自身的弊病所必需 ；二是抑制权力握有者不适当的权力欲、防治滥用权力所必需；三是保障属于权力支配 范围的社会主体获得安全环境所必需。权力的弊病和不适当的权力欲，没有法律限制是 注定要引出负面结果的，这一点我们在下文关于权力弊病、权力欲望和滥用权力的论说 中便可了解。至于权力资源合法化同安全的关联，也不难理解。在任何社会环境下，人 们都渴望安全，因为安全是一切正常生活和正常活动所必需的条件。权力资源本来就是 支配性力量、强制性力量，没有必要的规制，必然会产生专制和其他种种弊病，使权力 资源支配范围内的主体没有安全保障。要获得安全保障，就需要规制权力；要规制权力 ，就需要有法律规则或法律制度。“如果缺乏这些规则，人们就会产生不安全感，特别 是对于政府权力的行使问题。法律规则与允许政府官员随意行使同公民个人有关的权力 的制度是不相容的。这种行使权力的方式摧毁了公民的安全感。”[3] 权力的合法化在有的著述中也称为权力的合法性。很早的时候，
比如希腊和罗马时代 ，一些思想家就已谈论过这一主题了。他们在主张法治的过程中，必然地涉及到权力的 法律调控问题，尽管他们的表述未必都能明确提出权力合法化或权力合法性的概念。至 于合法性这一术语的正式使用，按俄国学者拉扎列夫的说法，是19世纪初期发生在法国 的事情，当时的拿破仑政权被认为是非法篡夺的政权，要证明这个政权的正当性，需要 使它具有合法性。随着时间的流逝，这一术语的内涵范围逐渐扩大，合法性不仅被认为 是政权的起源和建立方式是合法的，而且还被认为是政权存在的一种状态，即国家的公 民承认或同意该政权有权力为他们规定这种或那种行为方式。[4]拉扎列夫所说的权力 合法性，含有形式合法和实质合法两方面的涵义。他还认为，当代的合法性权力可分为 四种形式：为大多数公民承认为合法的多元化民主；专横的官僚主义制度，在这里基本 权利和自由仅仅是部分地得到保护；不为大多数公民所支持的极权制度；那些既不承认 掌权者也不接受掌权者的制度。[5]这四种分类所强调的，更主要的是实质上的合法性 权力资源问题。
权力资源的合法化或合法性问题，涉及的范围比较广泛。在不同人物的著作中，其关 注的侧重面有所不同。卢梭强调主权者所托付的权力是应依法行使的，只有依法行使， 被托付者才可以充当政府的角色。因此，他把合法运用行政权力的主体，称之为政府或 最高行政。[6]就主权者的权力和政府权力两者来说，主权者的权力具有普遍性，而政 府权力不具有普遍性，因为政府权力仅只包括个别的行为。[7]卢梭没有明确阐明权力 合法化是否包括形式合法和实质合
法两个层面，但他作为古典自然法学说的主要擎旗人 物之一，他的权力合法化应包涵这两个层面，是不难推想的。
马克斯·韦伯非常强调统治权力的合法性，这里的统治也包括国家或政府的权力行为 。在韦伯看来，国家或政府的权力行为应是合法的。这种合法性在形式上集中体现为， 政府的权力应来源于由抽象的、包罗万象的规则体系所构成的法律秩序；在实质上则体 现为权力的行使得到公民的承认，个人服从国家权力以法律形式确定的义务，并对国家 权力抱有信仰。韦伯将合法性统治权力分为三种：以合理的方式存在的合法性权力；以 传统为根据的合法性权力；以领袖个人魅力为基础的合法性权力。[8]韦伯所说的合法 性，要求比较高，既有形式的一面，又有实质的一面。有学者认为，韦伯这种看法同西 方政治社会学中的一种观点是相通的。这种观点认为，在理解权力的概念时，需要注意 权力与影响的区分。权力和影响是两个概念、两种现象。“一个人可以推动另一个人做 他本来不会做的事，人们称这种事实为‘影响’。任何不平等的人类关系都包含这种影 响。权力这一术语只能用来指一种特殊类型的影响或力量，它符合本团体的准则和价值 体系，因而被看作是合法的。”[9]
也有学者主要强调政治权力应是合法的，并且这种合法主要就是形式上的合法，如果 它能达到实质合法的程度自然更好，达不到实质合法但做到了形式合法，也就具有合法 性了。狄骥是持有这一观点的典型人物。狄骥认为：政治权力是一种实际的东西，自从 人们有了法律概念的时候，政治权力所发出的命令就只在其符合法律时才