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论人大代表履职能力的提升途径
作者：万鹏吉
来源：《法制博览》2012年第10期
【摘要】人民代表大会制度是我国的根本政治制度。这一制度在政治生活中作用发挥得如何，关键在于人大代表的履职能力。在新的历史时期，加强人大代表的履职能力建设，对于进一步完善人民代表大会制度，切实发挥社会主义的民主优势，建设中国特色的政治文明具有十分重大的意义。
【关键词】人民代表大会制度；人大代表；履职能力
一切权力属于人民作为我国宪政体制的基本原则和人民代表大会制度的逻辑起点，决定了人民必须委托代表来行使手中的权力，决定了人大代表应当具备代表民意的广泛性和代表工作的有效性，即代表工作应当是代表内容之“点”与代表形式之“面”的结合。然理论界在人大代表的代表广泛性方面多有论述，而在代表有效性方面鲜有涉及，为此，笔者不揣浅陋，就人大代表如何提高履职能力，增强代表工作的有效性方面提出自己的一点认识。 一、人大代表的履职能力分析 （一）履职能力的提出
人大代表是人民行使国家权力的代表。实行人民代表大会制度的前提，是选举人大代表。按照宪法和选举法规定，当选人大代表应当满足两方面条件：一是实质条件，应当为中华人民共和国年满十八周岁的公民，且没有被剥夺政治权利；二是程序条件，即应当通过选举程序产生。虽然“两法”没有明确规定人大代表履职能力的条款，但其中部分章节对人大代表权利、义务的明确规定，其实质就是对人大代表履职能力的要求，各级人大代表只有在工作中严格要求自己，不断提升自身能力，才能符合法律关于人大代表的职责要求，才能全面落实宪法、代表法等法律规定。从宪政角度讲，人大代表是国家立法权的直接行使者，是将人民意志转化为国家法律的桥梁。从社会角度讲，人大代表是关注民生、反映民意的社会活动家，是民众利益的代言人。①
当前，我国经济社会发展日新月异，各级人大机关承担的社会管理任务日趋繁重。而由于部分人大代表素质低或不作为等原因，无法满足宪法法律对人大代表履行职责的要求，因而选民对人民代表大会会议中的“哑巴代表”、“会议代表（工作就是开会）”等指责之声高涨。面对这种情况，各级人大机关必须进一步深化改革，多措并举，不断加强人大代表的履职能力建设，使人大机关的能力与其宪法定位相适应，也与当前经济社会形势相适应。 （二）人大代表应具备的履职能力
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很显然，人民代表大会作为代表全体中国人民行使国家权力的方式，必须要求其组成人员——人大代表具备一定的履职能力，而认清并提升这种能力，则是不断推动人民代表大会制度建设的基础。笔者认为，人大代表要充分履行其职务行为，必须具备三种能力，即代表选民能力、政治活动能力和社会活动能力。 1.代表选民能力
我国《宪法》第二条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。本条规定了我国的政体是人民代表大会制度，从宪政角度来看，全体人民享有主权是我国人民代表大会制度建立的逻辑起点，人民代表大会制度是实现“人民主权”这一宪政原则的体制模式，而人民代表大会会议是实践“人民当家作主”精神的政治舞台。同时《宪法》第三条中规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。
与此相适应的是，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（简称《代表法》）第二条第3款规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。明确了人大代表与人民的基本关系，即人大代表与人民—被代表人之间的关系是代表人民的意志和利益，从而建立起了代表人与被代表人之间的第一层宪法法律关系，也是最基础的宪法法律关系。
而根据《代表法》第四条规定，人大代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。这样一来，假定人大代表代表原选区人民的利益和意志，那么与第二条第3款岂不成了语义反复？②笔者认为，这个问题并不存在。首先，第二条的规定是《代表法》原则性规定，具有指导性意义，而第四条则是对代表职责的细化和明确，是人大代表必须履行的职责；其次，人民将其意志和利益表达给人大代表，通过人大代表传达和主张其意志和利益，是广大人民提出政治诉求并得到满足的过程，是人大代表听取和反映人民意见和要求、为人民服务的过程，是一项具体而又基础性的工作，要求人大代表具有服务选民的意识和能力，这也是非第二条第3款规定能够说明的；再次，人大代表听取和反映人民意见和要求的过程，遵循人大代表听取意见、要求——分析、梳理——形成议案等程序，将意见、要求转换为议案，这就要求人大代表具有调研、分析能力，文字表达能力等；另外，立法角度讲，法律作为国家意志的体现和社会利益的分配工具，是人大代表代表人民意志和利益的结果。 2.政治活动能力
《宪法》第七十六条规定，全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。《代表法》第五条规定，代表依照本法的规定在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动，都是执行代表职务。从行宪层面考虑，人大代表在闭会期间听取人民意见，并在会议期间予以表达，都