吉水“双违”建筑执法工作中存在
的问题及思考
（罗来德）
违法建设历来是城市管理执法工作的难点，一方面，建设危害巨大，是对社会环境和经济秩序的挑战，违法建设屡禁不止已经对城市的持续健康发展产生巨大阻碍。另一方面，违法建设查处难，行政执法引发的社会矛盾也容易也引起社会各界的高度关注。
一、违法建设行为产生的原因
违法建设行为的产生，有其主观和客观原因，违法建设行为产生的主观原因是市场需求和经济利益驱动，客观原因有违法建设行为人住房困难等客观实际情况以及执法环境复杂等等导致的查处不力。
一是市场需求催生违法建设。市场需求是催生违法建设的主要原因。城市的快速发展带来大量的外来务工人员，城市教育资源优势又吸引了大批学生和陪读的家长，特别是我县水西、水东是以赣江分界的特殊地理条件，且县城城区西面是赣江，东面是山，中间还有京九线和105国道穿行，造成人多地少，土地资源稀缺，房价过高。这些群众对住宅尤其是价格低廉的“双违”建筑产生了大量的市场需求，而政府缺乏有效的住房政策为这些人员提供住房保障，为违法建设提供了巨大的市场。此外，城市经
济的发展，厂房和营业用房的需求量也大大增加，违法建设对市场需求快速的反应能力，对一些中小业主必然产生巨大的吸引力。
二是经济利益滋生违法建设。经济利益是滋生违法建设的直接原因。违法建设成本低廉，只要未被拆除，就会给违法建设行为人带来相应的经济利益。一方面，随着城市化水平的提高，利用房屋和土地资源“以房生财”、“以地生财”被城市近郊农民，乃至村集体视为致富的捷径。违法用地、批少建多、屡禁不止。另一方面，按相关规定违法建设在拆迁过程中是可以不予补偿的，但吉水2006年以来发生的违法违规建筑的开发商和建房户中也存在一些想投机取巧的，利用通过拆迁补偿获利的主观意识。也是滋生违法建设的一个重要因素。
三是客观实际导致违法建设。一些棚户区和老小区房屋面积狭小，结构不合理，有的甚至缺少厨卫等设施，居民期盼着改善居住条件，但是这些地区一般都是实行规划控制的区域，建设申请得不到批准，近期拆迁又不可能，或者一部份通过申请改建的居民为了增大住房面积，改善生活条件，有的居民只能想方设法加建、扩建，导致违法建设。这类由于客观情况而导致的违法建设行为往往容易得到同情，但由于这些地区一般建筑比较密集，违法建设造成的邻里矛盾尤为复杂，拆与不拆都可能产生不良反响，严格执法会被与不人性化执法挂钩，不严格执法矛盾又无法调和，违法建设查处陷入两难境地。
四是查处不力引发违法建设。在违法建筑查处过程中，由于
管理体制不完善、部门协调配合不力，导致执法部门管辖范围大、执法人员少、查处执行难。究其原因，一是查处的随意性长期存在；二是违法建设已成恶性循环之势，可比性大，容易引发处罚不公的申诉；三是涉及面太广，查处力理、保障跟不上；四是行政法律责任追究较为强势，而行政不作为责任追究的力度不大，使执法人员采取强制措施的力度变小。五是水平较低，能力有待提升。执法人员由于编制数量的限制，在执法力量不足时，会聘用部分合同制工人参与执法。执法人员整体水平和能力不能适应日益复杂的执法环境，依法行政的法律知识严格不足，使办案的质量得不到保证。随着公民法制意识的增强，各种传媒的快速反应，只要穿身制服、领个执法证就能执法的时代已经终结，没有足够的专业、法律知识，将无法从事行政执法。而且执法人员现场处臵和教育引导的能力也直接制约了违法建设查处的力度和结果，更需要执法人员有较强的综合素质和应变能力，执法不但要有据还得有方法。目前，我县新整合城市建设规划监察大队共90余人。其中正式执法人员只有8人，而且其中6人是退伍安臵人员，其余90%是森林消防聘用人员，给依法行政的开展造成了直接的制约。
二、今后执法工作的思考
违法建设最直接的诱因是利益驱动，有要遏制违法建设行为，首先必须在利益制衡上形成高压态势，通过体制、机制的完善，在现有法律框架内，综合各方面的力量，使违法建设的不当得利
成为不可能，甚至得不偿失。其次要在执法的手段上有所创新，既坚持依法行政，又要注重实际效果，使执法行为接受社会监督，为社会所理解和支持。同时要注意各种矛盾的化解，将执法队伍打造成素质高、业务熟、法律精、能力强的新型团队，充分履职尽责，规范执法行为，使违法建设行为的查处合情、合理、合法，经得起法律的检验和社会的评判。
一是健全体制机制，完善执法环境。违法建设形成的利益链条需要相关部门共同处臵才能更奏效，如拆迁地段突击违法建设，就须拆迁部门坚持违法建筑不予补偿的拆迁政策，一旦违法建筑得到补偿，就会诱发其他居民群起而为。一些旧城区规划区域的住户要改善居住条件，而暂时又无拆迁计划，房管部门就可以采取先行收购储备、落实经济房等措施，化解当事人违法建设的动因。再比如违法建设正在实施时，政府应尽责令采取强制措施，公安、社区应全力配合等等。要在体制、机制上通过制度、规定和责任分解，构成违法建设查处的良性运作机制，提高执法效率和遏制的灵活性，既堵又疏，全方位多部门协同，优化管理优势和查处环境。
二是早发现早处置，减少执行成本。违法建设必须遏制在萌芽状态，发现得早才能处臵得好。违法建设刚开始实施就及时发现并查处，违法行为人投入的成本少，处罚的余地就大，违法行为人对抗的情绪不容易激化，执法的难度和执行的成本相对小些。这时候现场处臵显得尤为重要，必须要及时果断，切忌拖泥带水，
不能停止建设通知书一发，就按部就班地处理，等处罚决定书下发，违法建筑物也差不多竣工，时效再慢一点违法建筑物已投入使用。因此，执法部门应制定严格的时效规定，从制度层面上对违法建设巡查发现和处臵限定时间和要求。
三是采取强制措施，责令停止建设。当前学界对“责令停止建设通知书”的法律效力存在争议，有观点认为“责令停止建设通知书”是在调查取证前的应急措施，违法行为人不停止建设，采取的强制措施只能是查封施工现场，从法律审查的角度不能作为强制拆除的依据，为行政处罚的法定程序没有走完，而且事实的认定存在不固定性，一旦采取强制拆除措施会有败诉的风险。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定；“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”因此，可以理解为采取查封施工现场、强制拆除是并行的措施，责令停止建设，违法行为人不停止建设的可以强制拆除，只要认定属违法建设行为，责令停止建设而不停止建设的，市政府责令强制拆除即符合法律规定。
四是坚持依法行政，重视矛盾化解。违法建设行为关系到社会反响最为敏感的利益和矛盾，影响着社会的公平正义，使执法部门的形象难以提升。一是历史的欠账太多，旧的违法建设未除，新的违法建设又起，执法部门陷于被动应对之中；二是执法的方