论城市房屋征收与补偿制度的发展与完善
XXXXXXXXXXXXX（学号） XXXXXX（姓名） 指导老师 XXXXXX
【摘要】城市房屋征收（拆迁）是在土地所有权与房屋所有权分离的基础上建立的一项制度，由于我国城市房屋拆迁补偿制度一直存在着很多不足，暴力强拆、暴力抗拆、上访事件经常出现，由房屋拆迁引发的各种矛盾错综复杂。本文从城市房屋征收补偿含义入手，分析所存在的问题，结合我国现阶段房屋征收补偿工作的实际，提出了如何完善我国城市房屋征收补偿制度的几点建议，找到城市房屋征收与补偿过程中难点问题的解决方法，可以更好的保护人民群众的合法权益不受侵犯，监督和支持行政机关依法行政，服务于地方政府经济发展的大局和维护社会稳定。 【关键词】城市、房屋征收、补偿、发展、完善
[Abstract] City housing levy (demolition) is a system based on the separation of land ownership and
housing ownership of, because our country city house demolition compensation system has many deficiencies exist, demolitions of violence, violent anti demolition, petitions often appear, various contradictions caused by the demolition of housing perplexing. This paper from the city housing levy compensation meanings, analyses existing problems, combined with the actual house expropriation and compensation work in our country at the present stage, and puts forward how to several suggestions to perfect our country city housing compensation system, to find a solution difficult problem the city housing levy and compensation in the process, people's legitimate rights and interests protection better not to be infringed, supervise and support the administrative organs according to law, service to the local government's economic development and maintaining social stability.
[Keywords] City、the housing levy、compensation、 development、 perfection
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目 录
一、城市房屋征收与补偿的含义 ...................................................................................................................... 3 二、现行城市房屋征收与补偿制度的主要缺陷 .............................................................................................. 3
（一）“公共利益”界定过于宽泛 ............................................................................................................ 3 （二）征收补偿方式存在缺陷，补偿标准不合理 .................................................................................. 3 （三）没有对土地使用权及土地升值的补偿 .......................................................................................... 4 （四）房屋补偿评估办法有缺陷 .............................................................................................................. 4 三、完善城市房屋征收与补偿知道的对策建议 .............................................................................................. 5
（一）通过程序限制公共利益 .................................................................................................................. 5 （二）切实保障被征收人参与权，完善征收程序 .................................................................................. 5 （三）明确土地使用权的财产权利作为补偿标准之一 .......................................................................... 5 （四）制定标准、科学的评估细则，建立规范有序的评估机制 .......................................................... 6 （五）增加对被征收人司法救济的权利 .................................................................................................. 6 四、结语 .............................................................................................................................................................. 6 参考文献 .............................................................................................................................................................. 6
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一、城市房屋征收与补偿的含义
目前我国相关法律并没有对城市房屋征收与补偿的含义做出具体的规定，根据2011年1月颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”第二十一条规定，“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”依据上述法律规定，城市房屋征收与补偿可以理解为：政府为了公共利益的需要，政府确定房屋征收部门负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，依法征用国有土地上的房屋及其附属物，并将该范围内的单位和居民（被征收人）重新安置，并对其所受损失予以补偿的一系列法律行为。
二、现行城市房屋征收与补偿制度的主要缺陷
随着社会主义市场经济体制的建立，法律制度的不断完善，我国国有土地上房屋征收补偿制度已确立并在逐步完善，但与公用征收补偿制度健全和完善的国家想比，我国目前的房屋征收补偿立法还存在明显的缺漏，《征收条例》颁布至今已经有近三年的时间，也取得了很好的效果，城市房屋拆迁引发的纠纷有了明显下降的趋势，但在征收条例实施的过程中仍然发现存在许多问题。
（一）“公共利益”界定过于宽泛
目前的旧城改造，都是由房地产开发商以开发房地产的运作方式进行的。在房地产开发中，政府代表国家征用土地后将所征用的土地出让给开发商，获取土地出让金，而开发商再通过对受让土地的开发获取经济利益。开发商的利益显然不属于公共利益，政府从征用土地中获取土地出让金，也很难被理解为是为了公共利益。城市房屋拆迁究竟是为公共利益进行城市规划的需要，还是以公共利益为名进行商业盈利，启示我们应该谨慎鉴别征收征用的前提是否为了公共利益。如果不存在公共利益的需要，则无征收可言。然而，“公共利益”是一个典型的不确定的法律概念，其内涵和外延至今没有明确而具体的法律界定。由于立法上并未对什么是公共利益的内涵作出界定，使得实践中“公共利益的需要”往往成了行政机关自由裁量权的领域，加上缺少相应的制度对其进行审查监督，使得公共利益在社会生活中被泛化、被假冒甚至被滥用获得了巨大的空间。虽然对公共利益进行界定十分困难，但是在任何情况下都不能将商业需要混同公共利益。
（二）征收补偿方式存在缺陷，补偿标准不合理
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，现行的国有土地上房屋征收补偿方式为货币补偿和房屋产权调换两种方式。货币补偿是指对被征收房屋以货币的形式给予补偿，补偿金额由房地产价格评估机构决定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。该方式的重点是对被征收房屋如何估价问题，这在实践中存在两个严重问题，一是估价不合理。《条
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例》只是原则性地规定补偿金额“以房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”，而在地方实际操作中，被征收户寻找新住房时必须通过商品房市场购买，要支付的是随时变动着的市场价格，其中的利益受损是不言而喻的。房屋产权调换是指征收人以实物形态即房屋补偿被征收人，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。在实践中，该补偿方式亦存在缺陷。首先，价格计算的不一致。《国有土地上房屋征收与补偿条例》的立法用意是体现等价交换原则，但在实际操作中却按重置成本法对被征收房屋进行估价，其次，安置房的质量难以保障。由于安置房的建造行政色彩浓重，不存在市场竞争，为降低成本和牟取利益，建筑商在保证自己的利润的情况下导致房屋的质量难以保证。《条例》规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。条款中的“应当”为政府部门设定了义务，同时也赋予公民参与权，然而在现实上，仅就公众的参与权来说，国民经济和社会发展计划对相当一部分公众来说是一个完全陌生的概念，并未参与过，这样必将导致这个“应当广泛征求社会公众意见”的规定在实践中成为空话；导致即便公众参与了征求的过程，也会因为存在诸多的可操作性而被架空，即便政府部门违反了这个“应当”也并没什么后果可担。
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（三）没有对土地使用权及土地升值的补偿
新条例规定：房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。新条例是对房屋的征收与补偿，而不应当涉及对国有土地使用权的处分。而对被征收人的补偿里面，却没有提到补偿被收回的“国有土地使用权”，我们知道，国有土地使用权是被征收人在建设时通过招拍挂制度有偿购买的，或买房人在购买房屋时连同房屋一起有偿购买的，行政机关将未到期的国有土地使用权收回的同时，却不对其进行补偿，显然是对被征收人财产权利的无偿剥夺。另一方面新条例也没有将城市地价的上涨作为补偿的一部分，一些被征收人对补偿标准不满，不是完全因为补偿的绝对标准太低，而是因为其房屋被拆迁后，政府将其房屋下面的土地招、拍、挂，得到的土地出让金太高：有的高出付给被征收人的补偿款的几倍、几十倍，甚至更多。
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（四）房屋补偿评估办法有缺陷
征收房屋补偿价格问题采取的是评估的办法，如果被征收人对评估机构作出的评估结果不服的，有权另行委托其他评估机构进行评估。但新条例规定，对评估确定的价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。其中没有规定被征收人有权另行委托其他评估机构进行评估。从目前现行的征收评估办法来看，评估公司虽然是被征收人选定的，但对房屋的评估事项委托人和实际付款人都是征收人，因此评估公司按照拆迁人的意愿
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对房屋进行评估，评估价格可能会远远低于被拆迁人的预期。
三、完善城市房屋征收与补偿制度的对策建议
（一）通过程序限制公共利益
“公共利益”是个动态的概念，具有抽象和不确定性，它的界定是世界性的法律难题，公共利益的存在是行政补偿的前提。鉴于社会生活中公共利益被泛化、被假冒甚至被滥用的现实，由立法机关而不是行政机关对其范围进行界定是必要的，也是可能的。纵观西方发达国家的立法，鲜有对“公共利益”本身进行界定的，而将立法的重点放在认定公共利益的程序上。在欧美等国，征收法本质上就是程序法。对政府的征收行为，在有异议的情况下，一般是通过法院的司法程序或者议会的听证程序进行裁决，这样可以确保政府在征收上的强势地位，也保护被征收方的私产。因此，相对于界定公共利益的内容，程序上的认定更有意义和可操作性。具体而言首先我们可以通过司法认定程序来限定公共利益。在被征收人对“法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要”有异议时，应由上一级法院做出是否属于公共利益的裁定，其次，可以通过设定行政程序来限定公共利益。政府在基于公共利益的目的而进行的房屋征收过程之前，应需要听取社会各界的意见和建议，为专家和被征收人设置不同的程序，专家的意见可以通过论证会的形式，但对被征收人的意见，须通过听证的方式，并且规定在听证会中被征收人、专家的比例，通过民主的方式让更多的利益群体参与到公共利益的认定是合法性征收的前提。
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（二）切实保障被征收人参与权，完善征收程序
除了在公共利益的认定程序方面应加强被征收人的参与程度外，在城市房屋征收的听证程序方面，也应明确规定听证程序的启动方式。对于是否依职权还是依申请的方式进行启动，如果是依职权启动听证方式，在什么情形下，什么时间举行听证会都应作出明确的规定，如果是依申请的方式进行听证会，申请人的范围和数量以及申请召开听证会的时间段都可以明确的进行规定。此外应细化听证的具体环节，根据不同的利益群体产生代表的比例，要保证听证会的参与人的数量平衡性和公正性。对于听证会的参与人中，可以包括涉及到被征收房屋的各方利益人，如被征收人、长期租住被征收人房屋的承租户、对被征收房屋有抵押权力的抵押权人等，还可以包括广大的社会群众、专家学者、人大代表及有公共影响力的社会各界人群。在听证程序结束后，要及时的向社会公布听证结果，保证信息的公开化和透明化，确保听证各方能够客观深入的对听证的内容提出意见和建议。
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（三）明确土地使用权的财产权利作为补偿标准之一
在征收中，除了对被征收人的房屋进行补偿外，还应补偿被拆迁人因丧失土地使用权而遭受的损失。征收补偿标准应根据被征收房屋的区位、用途、建筑等因素，并充分考虑土地本身的价值和预期收益，按照市场正常交易价格评估，由征收当事人双方协商确定，切实保证补偿价格同房地产市场接轨。真正
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