浅议公共危机的协同治理
[摘要] 公共危机的破坏性大、波及范围广、具有突发性和高度不确定性，因此公共危机治理是对政府执政能力的一个巨大挑战，当今社会危机的发生频率增加，急需政府发挥公民社会组织的力量，建立健全协同治理的高效处理机制。当前我国公共危机协同治理机制尚未健全，多元参与主体地位的法律平等地位、权利义务尚未明确。 [关键词]公共危机、协同治理、多元参与主体、公民社会组织
一、 公共危机协同治理的内涵
公共危机是指在社会运行过程中，由于自然灾害、社会运行机制失灵而引发的，可能危及公共安全和正常秩序的紧急事件。 根据公共危机的发生过程、性质和机理, 公共危机可分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会公共安全事件四类。公共危机有以下几个特征：公共性、突发性或紧迫性、极大危害性和破坏性、高度不确定性、扩散性和影响的双重性，其中公共性是公共危机的本质特征。
公共危机冲击公共安全，破坏正常的社会秩序，威胁公民人身安全和财产安全，易造成公众心理恐慌，对政府的执政能力提出严峻考验。公共危机管理已成为检验政府执政能力的试金石。正确有效地处理公共危机，需要多元主体共同参与，需要政府与非政府组织、企业、公民个人相互合作、相互协调，达到协同共治。
公共危机协同治理是指在以网络技术为代表的信息技术的支持
下, 政府、民间组织、媒体、企业和公民个人等社会多元要素参与合作、相互协调, 针对潜在的和当前的危机, 在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动, 以期有效地预防、处理和消除危机,最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的。具体可分为以下四层涵义：
1、危机治理的参与主体多元化
公共危机协同治理的参与主体从政府单一主导，转变为政府、民间组织、媒体、企业和公民个人相互协作、各显其能、发挥各自的优势，实现资源最佳整合，以达到危机治理的效率最大化，方法最优化。
2、治理权力多中心化，相互监督
危机协同治理区别于传统的治理方式，权威不再仅仅拘泥于政府，而是多个参与主体组成管理网络，形成多个权力中心，在危机治理中相互监督、相互制衡，共同发挥着权威作用。
3、 平等协商、相互合作
危机协同治理中不是政府依靠强制力就可以实现的，而是需要政府与民间组织、媒体、企业和公民个人等参与主体平等协商、相互合作建立起平等的合作伙伴关系才可以实现的。各参与主体间不是领导和被领导的关系，而是平等自愿的。
4、有效地预防、处理和消除危机是危机协同治理的直接目的,最大限度地维护和增进公共利益是最终目的
危机协同治理中, 各参与主体为应对危机, 组成富有弹性的协同治理网络,充分利用各自的资源、知识、技术等优势, 在网络技术与信息技术的支持下,对公共危机治理达到整体大于部分之和的效果,
实现由无序到有序的转化, 迅速消除危机,从而维护和增进公共利益。
二、 公共危机协同治理的多元主体参与
多元主体参与是公共危机协同治理的关键因素，由传统的政府单一主体转变为政府、民间组织、媒体、企业和公民个人多主体。政府是公共危机治理的主导力量, 也是核心主体；民间组织是公共危机治理的重要力量, 也是联系政府与公民的纽带；企业和公民是公共危机治理的基础；媒体是公共危机治理的重要媒介, 也是政府与其他主体合作互助信息平台的主要搭建者。
公共危机协同治理的多元主体参与，有利于最大限度地发挥社会各界力量和公民个人的聪明才智，凝聚民心、团结一致、形成合力积极有效地应对危机，政府与公民形成良性互动、共度难关。另一方面还可以有效预防政府单方面对危机治理不当损害政府形象和公信力，降低因危机治理失败导致政府合法性危机的风险。
（一）各级政府间的协同治理
公共危机事件具有扩散性，发生在某个政府辖区内的危机事件可能会迅速波及到其他政府辖区，产生连锁反应，这就需要多个辖区政府采取联合行动，协同配合。政府间的协同治理不仅包括地方政府间的协同治理还包括中央政府与地方政府间的协同治理。需要中央政府与地方政府协同治理的公共危机，往往具有全局影响性，波及全国范围。目前我国的公共危机管理体制中，政府间的协同治理主要是通过上级政府的行政命令来实现，尚未形成协同治理的自动机制。今后需
要加强和改进的空间还很大，尤其是在危机发生的频率日益增高的现代社会，更需要政府有一个快速高效的危机处理机制。
(二)政府与公民社会组织间的协同治理
公民社会组织的加入才真正实现了公共危机的协同治理，成为政府的得力助手和有力补充。在危机协同治理中政府与社会参与主体属于平等协商的合作关系，政府在其中需要承担的责任是动员、引导社会力量充分发挥各自的优势，达到资源整合、优势互补，实现危机治理效率最大化。例如2008年四川汶川的地震救灾行动属于典型的自然灾害类公共危机，灾难中政府居于主导地位，迅速采取紧急措施，派出军队进行援助、发放救援物资；媒体发挥了信息传播的桥梁作用，动员社会各界力量；企业和公民个人都纷纷伸出爱心之手捐款捐物；社会各界慈善组织、志愿者纷纷组成志愿服务队，对受灾人员进行医疗援助，心理疏导。真正做到了一方有难，八方支援。在整个救灾、援建、心理疏导，恢复正常生产、生活秩序过程中社会力量发挥了巨大的作用。
(三)公民社会组织间的协同治理
公民社会组织是有着共同利益追求的公民自愿组成的非营利性的社团，具有以下几个特性：民间性、社会性、独立性和非营利性。在公共危机治理过程中，公民社会组织能够各尽其能、各显神通，发挥各自的独特优势，迅速反应，充分调动社会各界力量，达到拾遗补缺、协同增效的效果。统计数据显示：日本神户大地震后, 受灾者中有80%都是被朋友或邻居救下的。在四川汶川地震中, 公民社
会组织间的协同合作得到了进一步加强。在震后的第二天, 中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、南都公益基金会等多家公益组织发起了“中国民间组织抗震救灾行动联合声明”活动, 动员各民间组织和公益组织携起手来与灾区群众一起共渡难关, 他们在抗震救灾中的出色表现, 被视为代表了中国公民社会的成长。 三、 完善我国公共危机协同治理的对策
公共危机协同治理取得预期效果的关键在于完善的制度保障和
正式程序的控制，为确保各参与主体能够各尽所长、优势互补，充分保障协商民主的平等地位，协调相互间的冲突，达到齐心协力化解危机的目标。政府必须起到关键的主导作用，利用政治、经济、法律、行政等多种方法充当好协调者的角色，实现各参与主体的最佳整合。
（一）健全公共危机管理的法律、法规，推进多元主体参与的有效性
2007年11月1日《中华人民共和国突发事件应对法》正式实施，这部法律对危机应对与管理作出了较为详细的规定。虽然有涉及鼓励公民社会组织参与危机治理的相关规定，但是没有对公民社会组织的主体地位给予足够的重视，没有明确社会参与主体的权利与义务。其中只是简单提到：“国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠, 教育科研机构、新闻媒体等社会组织也应根据自身的特长参与突发事件的处理；规定政府可组织公民参加应急救援和处置工作, 要求具有特定专长的人员提供服务；也规定公民和各类社会组织有义务服从政府的决定